改革开放以来，经济的高速发展尚未改变中国城市化严重滞后于工业化的被动局面，成为未来经济、社会和环境的可持续性的重大隐患。根本原因在于旧体制下的城市化抑制政策未有本质性突破。然而缺乏可持续发展考虑的城市化会为未来增添许多新的发展障碍。恰当的城市化是解决困扰中国“三农”问题的关键，是缓解人口、环境、资源压力的保障，是经济持续增长的动力。中国已处于高速城市化的起飞阶段，这是一个重要的历史机遇。以城市化促进社会经济的可持续发展，以可持续发展理论指导城市化工作是迈进新世纪之时中国急需研究的新课题。

回顾20世纪人类社会的重大变革，当首推席卷全球的城市化浪潮。中国城市化滞后是社会、经济、环境可持续发展的重大症结之一。改革开放以来，城市化发展加快，并已进入到高速城市化的起飞阶段。抓住机遇，因势利导，总结经验，调整政策，依靠城市化促进国家的可持续发展，以可持续发展理论积极稳妥地推进城市化进程，应成为中国21世纪发展战略的重要选择。

1.中国城市化的发展态势

1.1 城市化的回顾

1.1.1 计划经济阶段（1949～1978）

新中国成立后，中国进入了现代工业化的发展时期。但是初期违背了工业化与城市化相互促进、同步发展的规律，城市化曾严重滞后、徘徊。1949年中国城市化率仅为10.6%、1960年达到19.7%，此后出现两次大的下滑，走过了一个较长期的锅底形，1978年恢复到17.9%（见图16-1）。我们完全错过了20世纪60～70年代一批新兴工业化国家城市化大发展的黄金时期。

图16-1 1949～1998年城市化率变化趋势图

当时，抑制城市化正常发展主要原因有二：一是超前重工业化。作为曾饱受强权凌辱的人口大国和面对国际上经济封锁、军事威胁的新政权，我们不得不优先发展重工业。但是，优先发展资本密集、劳动力吸纳能力低下的产业，必然面临资金匮乏、劳动力过剩的局面。二是为保证工业化的实现，采取高度集权的计划经济体制，严重抑制和扼杀了市场自发的城市化活动。

为了挤出重点建设资金，国家执行管制下的低工资、低物价、生活必需品配给制和农产品的低价统购统销。本应活跃于城市化过程中的商业、金融、房地产、生活服务等第三产业严重萎缩。城市消费曾作为制约国家建设的消极因素。因此，一直严格限制农业劳动力的非农化转移和控制城市人口的机械增长，实行城市户口管制。而日益固化的城乡二元结构，又不断削弱着农业为城市化提供积累和保障的能力。

此间，“一五”时期，在苏，联的经济援助下，工业化与城市化尚可同步发展。此后，中苏交恶，外援断炊，工业化与城市化争嘴的矛盾突出。城市不但难为非农化提供条件，甚至连自身人口也无法安置，并两次大规模向农村地区遣散人员。一次是20世纪60年代初的经济困难时期，遣散职工2000多万人；另一次是“文化大革命”时期，2000多万名知识青年上山下乡和1000多万名机关干部和知识分子到农村落户。

1.1.2 改革开放阶段（1978～现在）

改革开放以来，国民经济高速发展，促进了中国城市化的持续快速发展。1978～1998年城市化率平均每年增长0.625个百分点。其中20世纪80年代平均每年增加0.7个百分点，20世纪90年代平均每年增加0.5个百分点。

这一阶段城市化的进展主要得益于面向市场经济的改革和对外开放的政策。先是1978年以来的农村体制改革使农村焕发了经济活力。乡镇企业的大量涌现，大大提高了城市消费品的供给能力，从而加大了城市的人口吸纳能力。其后，1984年开始的城市体制改革促进了城市经济的发展，城市数量增长迅速。这一时期劳动密集型轻工产业及建筑业的成长，出口导向型的经济发展战略，多种经济成分的出现和非国有经济的大发展，乡镇企业的壮大，外资的大量进入，房地产开发业的兴起，均是城市化提速的积极推动因素。

改革开放以来中小城市和建制镇数量增长很快。新增城市基本为中小城市。这主要受益于“重工轻城”的政策逐步改变，建市建镇的标准也得以放宽。

来势迅猛的“民工潮”是中国新旧体制交替时期城市化过程中的又一显著特点。农村改革使亿万农民从土地禁锢中解放出来，转移到非农产业，成为这一时期国家产业结构和劳动力结构调整升级的重要促进力量。

然而，受现有城市管理体制的局限，却难于融入城市社会，形成了规模越来越大的城乡“两栖