中国改革开放20多年来，经济体制改革一直是一项重要的改革内容。在改革之初，首先进行的是农村经济体制改革，进而是难度较大的城市经济体制改革，目前，因形势发展的需要，改革正面临重要的也是更为困难的一部分——社会共有的国家和世界遗产资源的管理体制。其重要性源于这一类资源的脆弱性、稀缺性和非人工再造性；其困难性源于长期以来，尽管中国一度实行的是政府占主导地位的计划经济，但是对公共资源，特别是自然文化遗产资源的管理，却一直没有进行明确的制度安排。在改革开放以来的社会转型期间，由于存在着两种经济体制的混合和过渡，管理体制的制度安排对国家自然文化遗产多有疏忽和遗漏，从而形成了政策“真空”。此外，多种利益集团看好遗产资源的资源资产特性以及收益的小风险甚至无风险性，纷纷向自然文化遗产资源伸手。凡此种种，都对形成中国科学有效的遗产资源管理体制带来了难以估量的困难。

改革开放以来，随着国家自然文化资源保护事业的发展，中国相继出台了《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区管理条例》和《森林公园管理办法》等一系列行政法规，显示了中国政府顺应世界历史潮流，珍视国家自然文化遗产资源，在国民经济尚不发达之时，加强保护自然文化遗产资源的决心，充分体现出国家决策层的远见卓识。这些法规虽非正式法律，但在推动中国遗产资源和国家保护系统艰苦卓绝的制度建设方面发挥了重要的作用。至1999年，中国拥有各类国家级保护系统共计2358个，其中的一部分已被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》（保护系统的含义和分类数字参见表24-1）。

中国于1985年加入世界遗产公约，在经济尚不发达、技术条件极端落后、管理理论和经验十分匮乏的情况下，中国积极履行缔约国共同制定的成员国应该履行的义务。

表24-1 中国的自然文化保护系统^①

但是，应当承认，中国目前正处于社会转型期，管理法规原本不健全的国家遗产资源现又面临过多强调经济收益的巨大冲击。近年来，自然文化遗产资源管理工作出现了一些问题。

1.两种矛盾冲突并存

目前，在中国的各类自然文化保护系统中，一方面仍然不乏炸石砍树、筑坝截流等现象，另一方面，也有大量的以人工化、商业化、城市化为代表的野蛮旅游开发。自然文化遗产资源保护与工业、农业、林业等经济性开发的矛盾冲突、资源保护与高密度旅游开发的矛盾冲突并存。

这里，将在景区内采石开矿、筑坝截流、乱砍滥伐等以直接换取经济收益为目的的经济活动定义为经济性开发；将在景区内利用自然文化资源开展旅游活动而大兴土木、修建大型人工建筑设施（包括大体量建筑物、索道及游乐设施），粗暴破坏景点与其周边环境的自然和谐与一致性，名为发展旅游实为赚取高额经济利益的经济活动定义为高密度旅游开发。

专栏24-1 遗产资源遭破坏事例

因湖北等地石材需求量激增，致使长江三峡（国家级风景名胜区）的西陵峡遭受愈演愈烈的开山炸石的威胁，掠夺式开采造成三峡伤痕累累，山体景观破坏痕迹严重，炸石的巨响惊吓游客，最终使得三峡风景大打折扣（《中国环境报》2000年5月31日）。

新疆喀纳斯自然保护区（国家级自然保护区）内的所谓“旅游开发”，把昔日宁静美丽的“东方瑞士”，变成了喧闹杂乱的建筑工地。为了修建原木构筑的小楼，没有石头就地挖，没有木头就地采，保护区内已有3万多平方米的林地被毁（《北京晚报》1999年8月26日）。

在泰山（国家级风景名胜区、世界自然与文化双重遗产），有关单位在中天门——岱顶索道承载业已期满之际，非但不按照总体规划的规定，拆除索道和相关构筑物，恢复已被破坏的植被和景观，反而动工大规模扩建。设计增加5倍以上客运量，增建11座支架，为此，炸掉1.5万平方米的山体环境。20年前，为修建该条索道，泰山月观峰被炸坏，沿线砍掉许多树木，对泰山的风景资源已经造成了重大的破坏。而这条以牺牲泰山风景资源为代价修建的索道，名为促进当地旅游业的发展，实为富了一家，穷了大家，对泰安的旅游业起了反作用（《光明日报》2000年8月4日，《中国环境报》2000年8月30日，《生活时报》2000年10月2日）。

2.宏观管理体制问题

上述两种矛盾冲突不过是暴露在世人面前的表象，其背后的原因是由于中国遗产资源的宏观管理实行