一 引言

从2003年“科学发展观”的提出到2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》出台，短短三年赋予中国的可持续发展许多含义。

第一，它意味着一个“潜伏期”的结束。事实上，中国早在在20世纪90年代就提出“转变经济增长方式”，公布了《中国21世纪议程——中国人口、资源、环境白皮书》^[1]。然而，这些在当时并没有受到“主流”意识的认真对待，不少人把“可持续发展”当作“国际绿色时髦”。这以后的十年，就是在环境和资源保护上的接连努力并取得一定成效、但在增长的强劲势头面前不断被“边缘化”的过程^[1]……“局部改善，整体恶化”主宰了这一阶段的环境和资源态势。然而环境资源及其背后的社会经济问题的积累和凸现不可避免：一些迹象（如SARS爆发与能源资源短缺）显露了发展中的潜在危机，“科学发展观”的提出正是中国对这一形势的反应。

第二，它意味着中国决策层对发展有了更全面的认识。摆脱了那种只突出经济而忽视社会和环境，以至于混淆了手段与目的片面发展理念的影响“很多以往的发展战略只关注社会转型的某个方面，却没有从更广的范围看待发展，所以大都失败了”^[2]。

第三，它意味着一系列艰难考验将接踵而至，如果它要持续到底的话，因为这将是一个深刻的变革。

那么，近年来在科学发展观统领下一系列新的努力带来了什么希望？它进行得是否顺利？我们对它有何期望呢？

二 新一轮的努力

与十多年前第一次转变经济增长方式相比较，近年有一些进步给我们的印象特别深刻。

1.可持续发展原则被纳入国民经济和社会发展规划

第一，科学发展观成为2005年编制中国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的主导思想，过去的“弱项”成为关注点。与过去相比，“十一五”规划中出现了46个新提法。其中直接体现关注环境资源利用的可持续性的、缓解或改变地区与人群发展不平衡的、改善民生和社会发展的、调整影响经济增长质量的新政策要点就占了40条^[2]。

第二，最引人注意的是发展指标中提出“约束性”指标，在中国历次五年计划的制定中尚属首次。在这次规划的22个主要指标中，反映经济增长的只有2个，反映经济结构的有4个，反映人口、资源、环境的有8个，反映公共服务和人民生活的有8个；而GDP等经济增长指标，仅仅只是预期性指标。8个约束性指标则主要集中在可持续发展方面（例如“能耗”与“环境污染物质的排放水平”等）以及“公共服务人民生活”。现在，这些与人民生活质量直接相关的指标成为各地各部门考核的“硬指标”。可以说，发展理念从“在发展中约束”转向“在约束下发展”。

2.财政体制转向公共财政的进展

在各个领域的进展中，有一些积极的变化给我们的印象特别深刻，因为它们是建设实现科学发展观的长效机制的组成部分。例如：中央财政均衡地区间财政分配的力度开始加大；支出结构有所优化（财政对一般竞争性领域的投入逐步减少，对公共管理和公共服务领域的财政投入持续增加，特别是财政支出重点向“三农”倾斜，向薄弱环节、困难群体和基层倾斜）。此外开始实行预算改革，如对部门基本运行的钱和办事的钱进行了科学划分，规范预算的编制和上报程序，深化“收支两条线”管理，努力使预算分配过程逐步走向公开透明。财政税收体制的改革尽管还没完成，但它对规范部门行政和执法行为，保证部门职能的履行，减少以至最终消除地方政府“行为经济化”等一系列推进政府职能转变的瓶颈环节具有重要意义。

3.改变环境资源管理与经济社会发展政策“两张皮”的格局

环境保护的战略位置已经从“不能牺牲环境换发展”提高到“以保护环境来优化发展”以及保障人民身体健康，促进社会和谐的高度，一些关键环节的措施意义重大。

（1）《环境影响评价法》的实施，特别是近年规划环评的迅速发展，正在将“环境把关”纳入到建设工程项目的早期阶段，以改变其软弱、滞后、形同虚设的状况。

（2）“十一五”规划提出了“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价”的新原则，显示出“把经济活动控制在自然生态的承载能力之内”、“经济布局顺应生态规律”的新规划理念。这一具有创见的原则将在区域分类的基