一 环境保护目标

环境保护目标一直是中国环境保护工作的奋斗方向，但是回顾和比较过去20多年，特别是过去10多年的国家环境保护目标，却是一幅不容易解读的画面。

“六五”国民经济与社会发展计划首次提出中国的环境保护目标：“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展”。到“九五”计划时，国民经济和社会发展计划首次提出“创造条件实施污染物排放总量控制”，国家环境保护计划中的环保目标对于污染物排放控制的要求才开始趋于明确和定量：（1）明确规定了要控制的污染物；（2）明确规定了主要污染物排放总量控制目标；（3）同期计划的环境保护投资是4500亿。但是考虑到经济增长的因素，“九五”国家环境保护计划对几种主要污染物的排放总量还是制定了增量指标，根据计划，烟尘、二氧化硫、废水、工业废水等污染物的排放量在“九五”期间都将有所增加。但是到了“九五”末，出乎预料的结果发生了，在国内生产总值年均增长8.3%的情况下，“九五”计划主要污染物排放总量控制目标全部超额完成：2000年全国二氧化硫、烟尘、工业粉尘和废水中的化学需氧量、石油类、重金属等12项主要污染物的排放总量比“八五”末分别下降了10%～15%。而同期的环境保护投资只花费了3447亿元，比计划少支出1000多亿元。如果不考虑其他相关因素，“九五”计划堪称高效率实现环境保护目标的典范。

大概是受到“九五”污染治理成就的鼓励，“十五”国民经济和社会发展计划一反“九五”时期的谨慎态度，制定了雄心勃勃的环保目标。首先，第一次把定量的环保目标写进了国家“十五”计划；第二，第一次提出了减量目标：到2005年，二氧化硫、尘（烟尘及工业粉尘）、化学需氧量、氨氮、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10%。第三，国家环境保护计划的环保投资也大幅度增加到7000亿元人民币。然而，到了“十五”末，又一个出乎预料的结果出现了。在国内生产总值以年均9.54%速度增长的背景下，主要污染物排放总量控制目标没有完成：2005年，全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%；COD排放量仅比2000年减少了2%，都没有完成削减10%的控制目标。而同期的环境保护投资却是超额完成，达到8300多亿元，比计划多支出1300多亿元。

正如“九五”污染治理的成绩在很大程度上得益于同期的宏观经济背景，“十五”环境保护目标最终成为国家“十五”计划中“唯一没有完成的指标”，也是同期的宏观经济发展形势使然。经济指标的超计划完成与环境保护目标没有完成形成鲜明的对比，环境保护在“十五”的辉煌篇章中投下了二道阴影。

国家“十一五”国民经济和社会发展规划继续定量规定了今后五年环境保护主要目标：到2010年主要污染物排放总量减少10%。国家“十一五”规划还首次把环境保护目标确定为具有法律效力的“约束性指标”，是“强化了政府责任的指标，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现”。可见这一目标在今后五年政府工作中的重要地位。

要求越来越严格、越来越明确的国家环境保护目标，反映了中国社会越来越强烈的环境保护意愿和政治要求。然而，在经历了“九五”目标的超计划完成和“十五”目标的没有完成之后，“十一五”的环境保护目标的实现无疑是一个包含重大悬念的艰巨挑战。

二 环保投入的重要性

“十五”环保目标没有完成的原因是多方面的，环保投资不足毫无疑问是一个重要原因。为实现“十五”目标，全国环境保护计划投资7000亿元，约占同期计划国内生产总值的1.3%，计划全社会固定资产投资总量的3.6%。实际执行结果是，由于GDP实际增长率远远高于预期的7%，达到9.5%，尽管全国环保投资也达到8394亿元，但由于环保投资的增速还是赶不上经济总量和固定资产投资的增长速度，环保投资只占同期国内生产总值的1.19%，占全社会固定资产投资的2.84%，都没有达到计划目标。

国家环保总局在通报“十五”环境质量状况及国家环境保护“十五”计划完成情况时分析发现，“十五”期间，火电行业的脱硫改造和重点流域污染治理等重点工程项目进展不理想，截至2005年底，计划要求削减二氧化硫的任务只完成约70%，“两控区”计划的256个项目中，只有54%的项目建成并投入运行。列入国家环境保护“十五”计划的2130项治污工程，完成1378项，仅占总数的65%。完成投资