2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》（以下简称“《环评法》”）确立了规划的环境影响评价制度，标志着中国的战略环评正式起步。三年来，虽然战略环评的推进中不乏亮点，但总体而言是举步维艰的。在中国这样一个环境资源约束日益严峻的国度，作为环境与发展综合决策的重要制度化保障手段之一，战略环评为何落入如此尴尬境地？今后又将何去何从？本文拟对此进行一些探讨。

一 中国战略环评的发展历程

战略环评是“从源头和过程控制”环保思想的集中体现，是环境影响评价原则在宏观战略决策层次的应用。它通过对政策、法规、规划的环境资源承载能力进行系统全面的预测分析和科学论证，提出预防或减缓不良环境影响的对策，实现从决策源头控制环境污染和生态破坏。战略环评作为一项法律制度，起始于1969年美国《国家环境政策法》。经过三十多年的发展，这一制度已在全世界范围内被广泛接受。

自20世纪80年代，中国学者便开始对战略环评进行相关的研究。在90年代，中国政府已经对战略环评给予了相当程度的重视。1993年，中国开始要求开发区进行区域环境影响评价，从其形式和内容上看，区域环评可以视为具有中国特色的战略环评的雏形。1996年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中明确提出了战略环评的任务，要求“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”1998年起实施的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称“《条例》”）规定“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”，将战略环评上升到了新的高度。与制度建设相呼应，从90年代初开始，中国逐步开展了战略环评的实践，主要以开发区区域环评为主，如马鞍山市钢铁工业区、海南洋浦开发区、浙江大榭岛开发区、甘肃西固工业区、浙江台州化学原料药出口基地、上海化学工业区等开展的区域环评都具有一定影响；同时也探索了对重要规划开展环境影响评价的途径和方法，如“西电东送”北部、南部通道火电规划项目区域环境影响评价、江苏省沿长江地区火电规划建设项目区域环境影响评价等对有关规划的布局、规模、结构等进行了充分的环境合理性论证，实际上已经具备了规划环评的基本特点。

《环评法》规定，政府及其有关部门组织编制的有关开发建设规划必须在规划报送审批前开展环境影响评价，从而确立了规划环评制度，标志着中国的战略环评制度正式起步。三年来，中国的战略环评取得了较大进展，主要表现为以下三个方面。

一是制度建设稳步推进。为贯彻实施《环评法》，环保总局先后发布了《环境影响评价审查专家库管理办法》、《专项规划环境影响报告书审查办法》等部门规章，经国务院批准发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。上海、河北、内蒙古、江苏、山东、湖北、陕西、广西、新疆等10多个省（区、市）以地方法规、政府文件等形式陆续发布了开展规划环评的有关规定，从各地实际情况出发，对规划环评的工作程序、审查办法、经费来源等做了具体规定。这些规章制度的出台对提高地方政府及有关部门的环保意识起到了很大作用，为规划环评的推进奠定了较为坚实的基础。

二是规划环评实践有所突破。2005年8月开始，环保总局启动了典型行政区、重要行业规划和重要专项规划等三种类型的规划环评试点，其中内蒙古、新疆、大连、武汉、宁东能源化工基地、三峡库区重点产业发展规划等列入第一批试点。通过试点，一方面推动了地区、行业更加科学地谋划“十一五”发展，另一方面提高了有关地区和部门对规划环评的认识，从而推进了全国的规划环评工作。各地区也组织开展了大量的规划环评工作。上海市重点对区域土地利用、工业、能源和交通方面的规划进行环评，已完成了上海滩涂开发利用保护规划、金山三岛开发利用规划等一批较有影响的规划环评。辽宁省在2004和2005年两年开展的规划环评有30项，已批复17项，还有若干项规划环评正在启动。四川省根据实际情况，重点对水资源开发的有关规划进行环评。

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