近年来，生态补偿日益受到社会各界的关注和认可，从地方到国家，从科研领域到政府都认为应该尽快建立和完善生态补偿机制，促进资源环境的保护和环境友好型社会的建设。2006年全国人大提案超过四成与环境保护有关，其中一半涉及生态补偿的问题。中共中央关于“十一五”规划的建议中提出要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”在国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中也提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。建立和完善生态补偿机制，已经从社会呼吁、科学研究阶段发展到了政府操作和试点实施的阶段。

一 生态补偿的含义与政策范围界定

1.生态补偿的含义

在不同的时期和环境下，生态补偿具有不同的含义。总体而言可以分为三种，即自然生态补偿、对生态系统的补偿以及保护生态环境的经济手段。自然生态补偿指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看做生态负荷的还原能力”（《环境科学大辞典》，1991）^[1]。对生态系统的补偿是指人们通过采取措施确保生态环境质量或功能的行为，特别是对生态用地的占用补偿，确保一定区域内生态用地保持在稳定的水平。而作为保护生态环境的经济手段则是20世纪50年代以来开始逐步出现并成为环境政策的焦点，指通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供；通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。

在有关国际组织和发达国家，生态补偿通常指生态（环境）服务功能付费（payment for ecological services or payment for environmental services，PES），指生态（环境）服务功能受益者对生态（环境）服务功能提供者付费的行为。在中国实际的生态环境保护与管理中，生态补偿的内容非常广泛，至少具有五个层面上的含义：（1）对生态服务价值的付费，如一些城市对其主要水源地的补偿；（2）对生态环境本身的补偿，如在《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》（环发[2001]4号）中规定，对重要生态用地要求“占一补一”；（3）将经济活动的外部成本内部化，利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制，如生态环境补偿费的概念（王钦敏，2004）^[2]；（4）对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于奖励或赔偿；（5）对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入或额外增加的成本等，包括重要类型（如森林）和重要区域（如西部）的生态补偿等。以上五种含义除了对生态环境本身的补偿之外，主要可以归纳为两类，一类是与国际概念相似的生态（环境）服务功能付费（PES），体现的是“谁受益，谁补偿”或者“受益者付费原则”；另一类则是针对中国由于资源开发造成严重的生态破坏，其治理与恢复的成本需要通过生态补偿来体现，即“谁破坏、谁恢复”或者“破坏者付费原则”。

2.生态补偿的政策范围

生态补偿从经济学、法学、管理学、生态学等理论出发有不同的理解。从公共政策制定的角度，生态补偿是一种以保护生态服务功能、可持续利用自然资源、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、生态破坏成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等经济手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。

具体而言，生态补偿可以分三个层次：首先是生态环境的外部性内部化手段，通过生态补偿控制资源开发造成生态环境破坏的外部成本，体现生态环境保护的外部效应；其次是一种促进生态环境保护经济手段，开展有利于生态保护的财政和税费制度改革，优化社会经济活动和资源配置；第三是一种区域协调发展制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生态环境保护的积极性和保护效率，促进区域的协调发展。

二 生态补偿的理论与方法

1.生态补偿的理论基础

从理论上讲，生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而生