自1997年黄河断流，1998年长江洪水以后，中国西部生态恶化的状况引起了全社会的关注。为此，中国政府先后启动了天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等几项大型生态建设工程。这些生态工程与基础设施建设、西部教育计划和产业结构调整等内容一道，构成中国1999年启动的西部开发战略。仅生态建设工程一个部分，总预算即超过7000亿人民币，时间跨度接近20年。应该说，这些旨在通过生态环境的改善来改善西部落后面貌的举措，对于仍处在发展中阶段的中国，力度是空前的。

退耕还林工程从1999年试点起，截至2005年底，国家已累计安排退耕还林3.44亿亩，其中退耕地造林1.35亿亩，宜林荒山荒地造林1.89亿亩，封山育林0.2亿亩，国家对退耕还林的总投资已累计达到1030亿元。工程覆盖了全国25个省（自治区、市、新疆生产建设兵团），3100多万户，1.2亿农民。如此大规模的生态工程堪称中国第一，在世界上也是绝无仅有的。如果这项工程能够大致实现政策制定者预期的目标，则将对中国生态环境和农村发展产生巨大的影响。

2000年，中国正式建立了生态补偿制度。这样，争论多年的生态补偿问题从制度上有了解决的平台。由于这个制度的建立，国家每年用于生态补偿的资金达到10～20亿元，由于在国家财政预算中成为一个常设项目，这项制度的实施获得了稳定的资金来源。因此，在预期资金不断增长的情况下，生态补偿制度有可能成为影响中国生态建设长远前景的关键制度。人们甚至认为生态补偿制度有可能为天然林保护工程和退耕还林工程的后续问题提供了一种答案。

作者在过去六七年里，对退耕还林工程的社会经济影响和生态补偿制度设计、实施的特点做了一些调查和分析，对这些耗资巨大的国家工程和政策的成效和问题也进行了一些思考。本文试图运用经济学原理，依据作者几年来调查分析的结果，对这两项重要的政策在实施过程中的问题进行一些反思，以期对生态工程建设政策设计和实施工作的改进作出贡献。

一 退耕还林工程

退耕还林工程从正式启动起，围绕工程可持续性的争论就没有停止过。可持续性问题的争论内容涉及农民参加退耕还林后能否增加收入，能否促进农业结构调整，能否刺激农村劳动力转移等等。退耕还林工程对农民的生产和生活的影响是其可持续性的关键所在。

2002年底到2003年的这段时间，退耕还林到了中期评估阶段，产生了一些官方和非官方的评估结果，这些结果的差异很大。官方对退耕还林工程可持续性持乐观的态度，认为该工程加快了农村产业结构的调整，同时也促进了农村剩余劳动力的转移，减少了贫困人口，增加了农民收入（2004年9月10日《中国绿色时报》）；部分学者也对该工程做出了积极的评价，他们认为退耕户的粮食和食品消费状况得到了改善（东梅等，2004），部分地区的产业结构调整已经开始产生效益，增加了农民的收入（张国明等，2005；李若凝，2004），从这些结论上看，这项工程是可持续的、值得延续和推广的。而与之相反的观点则认为，到2002年为止并没有发现退耕还林对农业结构调整有显著的促进作用，对非农就业促进效果也不尽理想（徐晋涛等，2004；Uchida等，2004），郭晓鸣等（2005）的研究甚至发现退耕农户的畜牧业发生了萎缩，农民的生活水平、消费支出总体明显下降。

中国科学院农业政策研究中心于2003年在陕西、甘肃和四川进行了三省的农户调查，针对1999～2002年间退耕还林的实施状况进行了考察分析，分析结果见徐晋涛等（2004）一文。截至2002年，退耕还林工程仅仅实施了四年时间，徐文中有关农民生产生活影响的结果可能受到观测时间短的限制。该工程能否促进农村产业结构调整、促进劳动力转移、增加农民收入，可能需要更长的时间才能做出判断。为此，中国科学院农业政策研究中心在2005年针对2003年的调查对象做了一次跟踪调查，以期延长对农户社会经济影响的分析期限，得到更为可靠的分析结果。本文主要依靠这次新的调查所获数据展开对该工程的成效分析。详细结果见易福金等（2006）一文。

1.退耕还林工程实施状况

（1）造林成活率问题。造林成活率关系到工程实施的生态建设目标能否实现。与此同时，实施过程中成活率指标与农民能否获得退耕补贴密切相关，所以，农民为了能够得到政府验收通过，领取补贴，必须保证足够的成