引言

中国北方以内蒙古草原为主体的温带草原区，东与大兴安岭森林区相连，至嫩江—西辽河流域，西至贺兰山东麓，北至中蒙、中俄边界，南至冀、晋、陕、宁、甘五省区，南部边缘是黄土高原地区，横跨三北地区。该草原区既是中国北部边陲的一道强大的生态防护带，又是游牧民族和草原文化的发源地和摇篮，以其多样性的生态功能为北方民族的繁衍生息提供服务，已有数千年的历史。它曾经是世界上最完整的草地生态系统。独特的游牧生产方式保证了草原的更新繁育，维持了生物多样性的自然演化与宝贵基因资源的相对稳定，为家畜适度繁育提供了资源保障。但这一切都成为过去，取而代之的是辽阔草原面积逐年减少，生态环境的严重恶化，草地生产力急剧衰退，各种自然灾害频繁发生，生态系统功能严重失调。国家从2000年开始了“退耕还林”、“退牧还草”政策，农牧民在停止使用自己的土地时可得到补偿。毫无疑问，“退耕还林”、“退牧还草”政策的实施对于生态环境的恢复取得了一定成效。但值得注意的是，一些生态恢复的扶贫项目，最终受益的并不是那些最需要资助而终日守护这片土地的原居民。

本文将沿着历史的轨迹，梳理影响内蒙古草地生态恶化的部分制度和政策，结合部分案例从其人文因素造成土地退化的角度进行了一定剖析。

一 北方草原生态环境演变的历史进程

以内蒙古为主体的中国北方草原，在人类的历史长河中孕育出了灿烂的游牧文明^[1]，成为以阿尔泰语系北方民族的主要舞台。距今4000多年，北方民族与中原农耕民族同时掌握了青铜冶炼技术，不久又先于中原掌握了冶铁技术。金属工具的使用使生产力水平大大提高，产生了北方草原第一次社会大分工——畜牧业与农业的分离。北方草原阿尔泰语系民族一个接一个地走上专门以畜牧业为主的道路。在这些地方，畜群大量繁殖，需要以更为广阔的牧场来对付干旱，游牧成为畜牧业经济的必然选择，原始的农耕定居受降水变率影响被进步的游牧经济所取代。游牧经济创造了前所未有的财富，完成了北方草原经济发展中的巨大飞跃。

从原始混合经济到单一游牧经济是北方民族历史发展的必然趋势。北方民族及其先人们在与大自然长期共处的生产实践中，创造了独特的生产技术，也决定了北方民族独特的生活方式和文化，而这一生产方式和文化反过来又决定着他们对草原和大自然的认识以及对自然资源的利用方式。

从游牧文明诞生时起，北方草原的南部适合农业的地区便成为北方民族和中原王朝势力相互渗透、相互影响的地带，成为历史上的农牧交错带^[2]。中原王朝或北方民族政权在这里进行短暂的、小范围的农业生产，相对游牧经济而言，始终处于附属地位。正因为这样，相当一部分北方草原才得以保留下来。

到了20世纪初，上述情况开始发生了根本的变化，1902年清王朝推行“放垦蒙地”政策，迁移大量内地汉民来此从事粗放的农业生产。北洋军阀在内蒙古的武装开垦更为严重。在1902～1937年短短的35年内，内蒙古地区汉族人口从近100万骤增至318万，致使草原面积急剧减少。刘克祥《简明中国经济史》曾作这样的描述：“内蒙古东部靠东北线、热河、察哈尔和绥远河套地区，都在放垦，农垦区由南向北，由东往西，不断向草原和畜牧业区推进，到20世纪二三十年代，京绥铁路沿线和绥远河套地区，成为华北重要的杂粮基地”。“伴随着丘陵山地、草原、河湖海滩的大量开发，水土流失现象日趋严重，草地退化、沙化趋势有增无减，自然灾害频繁发生”。内蒙古地区南部牧区向半农半牧区过渡^[3]，同时失去草原的蒙古族陷入贫困境地，人口由102万下降至83万，牲畜头数由20年代的7000万头只降至不足1000万头只，各种社会矛盾和民族矛盾异常激烈。

二 1949年以来的制度与政策对草原生态环境的影响

半个多世纪以来，国家和各级政府在草原地区实施的产权、产业、人口、财税、投资以及国土整治的生态环境治理政策，这其中的成败得失，对内蒙古草原生态环境有着非常重要的影响。

1.产权制度和政策对草原生态环境的影响

内蒙古自治区是中国建立的第一个少数民族自治区，它经历了民主改革时期实施的“内蒙古境内一切土地属蒙古民族公有”和“在牧区实行自由放牧”的“人畜两旺”政策；社会主义改造时期的“草场公有，集体经营”；人民