一 引论

中国当前一个突出的问题是政令不通。地方与中央之间的利益博弈以及地方政府之间的破坏性竞争使其对中央政府有令不行，有禁不止。自中共十六大以来，中央提出坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，力图转变“高投入、高消耗、高污染”的粗放式发展模式，走新型工业化道路，推动经济社会长期可持续发展。但是地方政府尽管嘴上喊着落实科学发展观，实际上却仍在争规模、比盘子、抢资金、上项目。不少地方以落实科学发展观为名的“十一五”规划仍没有摆脱以往的发展方式。

自2004年以来，中央政府采取了一系列给经济过热降温的举措，但是在地方政府强烈的经济扩张冲动之下，收效甚微。温家宝总理2006年3月5日在人代会上所做的政府工作报告把2006年中国经济增长的预期目标定为8%左右，并强调“十一五”开局之年需要采取正确的应对之策，防止经济出现大的起落。但是国家统计局7月份的统计数据显示，2006年上半年中国经济增速仍有所加快，增幅达到10.9%，比去年同期上升1.4个百分点。中央政府抑制经济扩张、避免经济过热的措施并未收到预期的成效。

令人困惑的是，地方政府为什么如此热衷于扩张经济？如果是因为GDP排序的政绩驱动，是否值得为此违反中央政令？这种以牺牲一种政绩来追求另一种政绩的解释会不会过于牵强？如果是为了扩大财政收入，为什么地方政府还会通过“零地价”、税收返还和收费优惠等政策吸引外来投资，甚至不惜为营造投资环境而背负高额债务？本文的讨论表明，尽管是地方政府参与了不可持续的破坏性竞争，但是深层次的原因却不只在地方。

二 地方政府的破坏性竞争

从某种程度上说，中国的经济改革是一个从中央向地方分权的过程。分权化改革曾经极大地激发了地方政府的积极性和活力。回顾改革历程，中国的地方政府无论在经济发展还是在制度创新方面，一直扮演着非常积极而重要的角色。在经济学界，这种通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的改革模式，被认为是造就中国经济繁荣的最重要因素。

但是近年来，地方政府的一些竞争举动却表现出明显的破坏性^[1]。国家发改委等五部委今年8月1日下发的特急通知（发改投资[2006]1538号）给地方政府的破坏性竞争行为做出了一个官方性质的注解。该通知指出，当前各地固定资产投资新开工项目在产业政策、项目审核、土地审批、环境评价、安全生产、信贷政策等方面不同程度地存在着违反国家有关规定的问题，需要进行清查。发改委等五部委于是再次要求像2004年那样“看紧土地，管好信贷，全面清理投资项目，严格控制新开工项目”。

但令人不解的是，从2004年至2006年，转了一个大圈，宏观调控政策居然又回到了原点！更令人担心的是，在这种政策轮回的过程当中，粗放式的经济发展模式可能会使中国经济更加积重难返，从而使落实科学发展观成为一个空口号。当我们在指责地方政府“攀比GDP增长”导致经济过热的同时，也许应该冷静思考一下：为什么经济发展模式难以转变？为什么科学发展观难以落实？地方政府究竟是不愿意做，还是在现行体制下难以做到？毕竟，落实科学发展观并不仅仅只是地方政府的事。

其实，对于地方政府的破坏性竞争行为，除了关注“为什么会”的问题^[2]之外，更应该思考“怎么能够”的问题。只有这样，才有可能从根本上缓解此类破坏性竞争行为的影响。我们认为，中国现行财税体制的缺陷所导致的对“地方投资冲动的预算软约束”，是使得地方政府的破坏性竞争行为成为可能的直接原因，它对中国经济持续发展的影响不容忽视。

三 现行财税体制的主要问题

尽管自十四届三中全会以来，中央已逐步明确了以公共财政为导向的财税体制改革目标，但是近年来地方财税体制改革严重滞后：地方税缺乏主体税种，以流转税为主的税制体系使地方税收过度依赖GDP增长，并且对中央的反周期政策极为敏感；由生产地或企业注册地征税的税收征管模式不仅不利于缩小城乡差距和地区差距，更进一步导致“政商勾结”和地方保护主义盛行；分税制财税体制的缺漏在造成省级以下部分地方财政严重困难的同时，未能通过中央政府的转移支付职能有效发挥地区间财政均等化的作用；转移支付制度不规范则使“跑部钱进”的腐败之风愈演愈烈。

从这个角度看来，要转变粗放式发展