一般而言，区域政策是指国家制定的全国性的有系统和目标的地区发展政策，但并不是所有国家都有区域政策。改革开放之后中国的区域政策正逐渐走向系统性和整体性谋划的方向，区域政策也成为这一时期国内区域经济学者研究最多、关切最深的领域。中国的区域政策多学习欧盟和日本的经验，即通过财政、金融等工具促进“问题地区”的发展，缩小地区差距，或通过法律力量使区域规划和政策具有强制性。不过，从严格意义上说，中国至今尚未有完善的区域政策，无论是改革开放前均衡化发展的政策倾向，还是改革开放后直到1990年代中期以前倾斜沿海的政策倾向，在很大程度上都是事后总结而不是事先系统谋划的，这就使政策作用的系统性、导向性打了折扣，而更重要的是，中国区域政策存在着比较明显的缺陷，如果说这种缺陷在以前还不是那么要紧的话，那么在目前则显得非常突出了，需要对区域政策再度反思和调整。

自新中国成立后特别是改革开放以前和1990年代中期以后，中国所实行的区域发展战略和区域政策总体上旨在协调地区发展、缩小地区差距，政策目标与财政、计划、税收等手段相结合，对促进内地经济发展起到了积极作用，然而在目前地区差距持续扩大、生态环境面临极大压力、落后地区发展能力亟待加强、在激烈的国内外竞争下各地区创新能力普遍薄弱的情况下，不免显现出现有区域政策的“治标”性，即突出经济增长而非增强能力，强调缩小差距而非改善发展条件，对资源环境压力重视不足，缺乏对重要限制开发地区的强制性约束，自上而下的政策供应与自下而上的发展力量错位，培养和激发内生增长的导向不够。在很大程度上现有政策是重结果轻基础、重鼓励轻约束、重经济轻环境、重外生轻内生的。

几乎是在中国改革开放的同时，世界经济发生了重大的变化，技术的快速发展既促使着福特制的瓦解和知识经济的到来，也推动着全球性的资源流动和空间重构过程，出现了新的国际分工和区域兴衰变化，在社会变化（social switching）的同时并行着空间转换（spatial switching）。这时知识成为区域发展中最重要的资源，对知识的学习随之成为最重要的过程，而由此引发的创新则成为区域发展的动力。在此背景下，一些国家已经或正在调整其区域政策，知识资源的创造、占有与应用水平和创新能力的强弱成为区域政策关心的重要内容^[1]，在区域政策方面一直是我们学习榜样的欧盟，已将支持创新作为其区域政策的核心，而这些也是对调整中国区域政策启示最大的国际经验。

如前所述，中国区域政策需要再度反思和调整，这是因为：（1）现有区域政策存在着比较明显的问题；（2）中国区域经济的发展正面临着严酷的资源环境压力，它们将长期存在并影响深远，资源环境安全已成为国家安全的重要内容；（3）薄弱的区域发展与创新能力已成为制约地区及全国整体发展质量和竞争力的关键因素；（4）新的国际经验值得借鉴。特别是，区域是自然、经济、社会因素相互作用的系统，它们的质量与差异是制定区域政策的基础，将区域片面化为一个经济功能下的空间，将直接导致政策的片面性，产生和积累社会与环境问题，继而制约经济发展，不幸的是这已成为现实。

一 对现有区域政策的再认识：内容缺陷与实施障碍

新中国成立后中国区域政策是以缩小沿海和内地发展差距为主要倾向的，然而这种政策的着力点和着眼点都在缩小地区差距的结果，而不在或不主要在培植落后地区的发展能力上，自然资源和环境对地区人口、产业和城镇分布的影响在政策中也被或轻或重地忽视。就改革开放以来而言，在国民经济和社会发展“六五”、“七五”计划中有“国土开发和整治”一节，“八五”计划中有“国土开发整治和环境保护”一节，但这些时期地区经济发展计划和政策则明显缺乏资源环境的限制性内容，地区经济计划与国土开发利用规划衔接不够或在实施过程中脱节，政策以鼓励经济发展为主。“九五”、“十五”计划强调协调区域发展，对资源环境保护甚少提及，这种情况直到“十一五”期间才有所改变。

简言之，“六五”以来区域政策的共同问题是：（1）区域经济发展计划和政策以鼓励性经济发展为主，缺乏资源环境的限制性政策。作为区域政策制定基础的国土综合开发规划明显缺失，1990年代中期以后