自从20世纪80年代以来，世界各国政府一直在不遗余力地推进和建立现代政府公共管理体制。公共管理学以及环境经济学的研究结果表明，政府实施管理体制改革的根本动因在于纠正来自外部的市场失灵和来自政府内部的体制失灵。

以市场经济为依托的人类社会经济长足发展，市场在不断地创造着经济奇迹。与此同时，中国经济发展的结果是否会拉美化、人类社会赖以生存和发展的环境基础日益恶化能否支撑等，引起社会的普遍关注。但在更多关注和讨论中国经济发展进程中贫富差距加剧现象的同时，对于因此引发的自然资本配置的两极分化和环境资源的富聚现象以及可能引致的根本性社会矛盾和可能的冲突加剧，却缺乏认识和关注。

尽管过去二十多年，中国政府在环境保护方面进行了巨大的努力，但在当前和今后一个时期，环境形势会相当严峻，不仅环境污染的损害突显、突发性环境事件爆发，同时，环境和自然资源配置低效率，因其不公平配置导致的两极分化凸现社会矛盾冲突。这种贫富分化远比经济财富两极分化更可怕，因为它意味着贫困群体根本性的生存性环境权益的丧失，其可能引致的社会冲突可能是根本性的。而现行环境管理制度安排的边缘化特征^[1]难以应对这些问题，由于缺乏制度性的管理和必要的理论和方法以及科学研究基础的支持，导致缺乏对环境政策与管理体制的短期和长期效益的比较与权衡，缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡；由于众多的、分散的利益集团的利益没有适宜的渠道和代理，导致无法有效应对这些弱势集团的权益保障诉求；不能够保障以环境资源质和量表征的自然资本的增值，甚至，使得该资本一直处在不断消耗的趋势中^[2]。

本文试图剖析环境资源低效率配置以及由于市场和体制失灵导致的自然资本富聚的现象和原因，以期引起对相关问题的讨论和关注，促进环境管理体制的变革。

一 环境资源配置的低效率：市场配置资源的失效

在市场经济中，环境资源稀缺程度的提高导致了对其优化配置的需求，而价格机制是合理配置稀缺资源的主要手段。但是，由于认知的局限以及制度失灵的缘故，自然资源和环境容量资源通常都是以无价和低价的方式进入生产过程，由于政策缺失或执行力度有限，作为参与经济生产和消费过程的要素的自然资源和环境容量资源的环境成本以及资源耗竭成本并没有反映到价格当中，导致了技术效率、经济效率、自然效率的分离，进而无法实现其优化配置，无法实现社会整体福利的改进。

1.技术效率与经济效率^[1]的实现过程背离

在市场经济条件下，当产值与成本成为衡量企业的业绩和成就的时候，对经济效率的追逐就自然成为企业组合生产要素、实现生产过程的一个重要目标。同时由于各生产要素之间存在着一定的替代关系，企业自然就会关心用多少资金购买多少量的生产要素并进而生产出多少产值的物品和服务；而不会直接关心用多少量的生产要素生产多少量的产品/服务。即：对经济效率的关注胜于对技术效率的关心，或者说，只有在技术效率的提高确实带来实质性的经济效率改进的前提下，企业才会如关心生产成本一样关心生产要素的量。在这种情况下，实际的生产过程就会出现倾向于把那些低价甚至无价的资源作为首选的生产要素组合，原因在于要素的价格比发生了变化，当企业的生产要素中与资源密切相关的那部分的价格低于效率价格，必然导致过多的低价资源的使用。中国的能源和资源利用效率低下的原因也就在于此。

对于消费者而言，其消费效率条件也会发生同样的变化，那些以低成本方式占有自然和环境资源的产品/服务与其他同类同质但生产过程并不实际发生这些成本的产品/服务，客观上就具有价格的相对比较优势，促使其过度消费。发生在中国以及许多国家对汽车的非理性狂热消费态势，就是这种效率偏离的一个典型例证。

这种技术效率和经济效率实现过程的背离，实际上就是以物质和能量来表征的自然系统与经济系统的交换关系与以价格来表征的财富和成本的经济生产关系的分离，体现的是物质财富与经济财富的分离、自然资本与经济资本的割裂。

2.技术效率、经济效率与自然效率的实现过程偏离

通常情况下，人们认为自然系统体现出的是一种生产力，但是，如果考察各国和各区域的经济发展历程和结果，不难发现，自然系统