2004年9月，中国国家环境保护总局组织了一次环境、能源和水资源专家和官员的会议，讨论在怒江上建设13座水坝的水力发电项目对环境产生的影响问题。怒江是中国所剩不多的自由流淌的河流之一，其所在地区——三江并流刚刚被联合国教科文组织（UNESCO）接纳为世界自然遗产^[1]。

鉴于环境方面的影响和拆迁安置工作结果的不确定性，专家和官员们就该项目是否应该上马产生了激烈争论。事后一些新闻记者和中国民间环境保护人士听说了这场辩论。他们组织了一次怒江考察，了解大坝项目对当地很脆弱的生态系统和十分贫困的人们可能带来的影响^[2]。

紧接着，大批报道环境问题的新闻记者纷纷光临怒江。好几个星期，中国许多报纸、电视和电台节目报道了关于大坝建设计划的争论。新闻记者和NGO举办了摄影展览，向人们展示这条濒临危险的河流的美丽风景，并向中央领导人递交了意见书。广泛的公众辩论引起了领导人的关注。2005年2月，温家宝总理要求大坝项目谨慎决策。暂停了项目的计划和建设，等待环境影响评价（environmental impact assessment，EIA）的结果^[3]。

怒江大坝项目能够引起公开的辩论，证明民间的环境保护人士在中国享有相当的自由，也是中国环境领域公民参与的重大进展。之所以有这样的进步，得益于一些新法规的出台。这些新法规为NGO和公众提供了一个平台，可以参与这些重大讨论，制约地方政府和行业无约束的开发活动。

一 为环境领域的NGO开放空间

在过去的20多年里，中国经济的高速发展造成了对生态系统前所未有的压力。环境的退化令这个国家付出了相当于GDP的将近9%的代价^[4]。

1980年以来实行的经济改革促进了惊人的GDP增长，其核心内容是将权力下放给地方政府以及民间工业的大幅度发展。虽然这种经济权力的下放促使地方政府大力发展经济，令成千上百万的人口脱离了贫困，但这种增长却让环境付出了代价。强大的地方政府和工业界经常忽略环境法规和政策。评估地方官员的优先晋级条件是经济增长指标，而对他们在社会和环境问题上的做法却忽略不计。地方政府缺少防止污染和保护水、土地和森林资源的动力，行政和经济权力的下放降低了中央政府执行环境法规的能力^[5]。

面对日益严峻的环境问题，中国政府从20世纪80年代开始逐步推出了越来越严格的环境法规，并在此过程中得到了自国际NGO以及多边和双边援助机构的协助。到了20世纪90年代以后，对于中国政府来说，要解决的环境问题越来越广泛，需求也越来越紧迫，其中的一个难点，就是如何协调并约束好地方政府。1994年，全国人民代表大会通过了《社会团体登记管理条例》，第一次赋予独立的NGO以法律地位。环境团体首先受益，如今在所有中国民间社会团体中比例最大^[6]。

除了登记条例以外，中国的政策环境也在为环境的NGO提供越来越多的政治空间和机会，以监督地方政府和企业。其主要原因是政府给予环境问题更为优先的考虑、更加透明的决策过程以及越来越多鼓励公众参与的法规。

新的优先领域具体体现在第十个五年计划（2001～2005）里。第十一个五年规划承诺要在环境保护和能源效率方面投入更多的资金、制订范围更广的目标。这一点突出表明了中央领导班子在解决环境问题方面越来越大的决心^[7]。

高层下定决心的另一个迹象出现在2005年——中国共产党的领导人提出了一个新的发展目标：建设和谐社会。这一概念并不是一味地强调经济增长，而是确定了核心优先领域是加强民主与法制，促进公平与公正，诚信与和睦以及人类与自然之间的和谐。这些广泛的原则表明了中国高层的优先领域，代表着又一次重大转折——优先考虑环境与公众的参与^[8]。

虽然公众影响环境政策的制订和实施的权力在1979年中国的第一部《环境保护法》中得到的是含糊的保证，但是，随着旧法规的修订和新法规的通过，公众影响防止污染和自然资源管理法律的权力已经得到了澄清和加强。其中尤其重要的是2003年9月实施的《环境影响评价法》。从前的环评条例只适用于建筑项目，而新法却要求对所有建设项目及规划的环境影响进行评价。此外，环境影响评价报告如今必须公开发表，供公众讨论^[9]。

该法已经授权国家环境保护总局全力保护环境，因为该机构在2005年1月的一次史无前例的举动中已经暂停了全国各地30个大型建筑项目，原因是这些项目没有根据