一 政府教育投入的历史及制度变迁

在对我国政府教育投入对人才发展的影响进行分析之前，除了对历史上各个时期的政府教育财政投入状况进行简要回顾之外，还有必要对其制度的历史演进进行分析，这是因为一个社会组织中的各种制度是伴随着它的社会建构、信息传递和协调机制的（Greif，1993、1994），并且对长期的制度演化具有非常重要的影响。而且大多数社会发展路径都被其过去所影响（Alston，1996），制度变革的动力学时常包括自始至终呈现的、事与愿违的结果，对历史的分析和理解也是非常重要的。何况我国正处于经济转轨时期，市场经济基础还比较薄弱，公共财政体制仍然需要进行进一步的改革和完善。因此，对教育财政进行制度的历史演进进行描述，将会显得更加重要。

（一）中国古代的政府教育投入

从奴隶社会开始，统治者已经在教育投入中扮演了重要的角色。虞舜时就已有了主管教育的官吏，中央称之为“司徒”，地方则有“瞽、啬夫”等（《左传·昭公十七年》）。到了夏代，有了正式的以教为主的官学，称为“校”，校的老师都是官吏，入学者都是贵族子弟。在某种意义上来说，这些官吏的俸食和官学的费用可以看作“政府”对教育的资助。商和西周也基本沿袭了这种制度，相比之下，在同时期的西方文明的发源地古希腊和古罗马，虽然同是奴隶社会，他们的学校却都是私立的（陶愚川，1985），而没有“政府”的成分。

到了封建社会，帝王对教育资助的史载也不少，如早在魏晋时期，中国就有僧人到西域学习佛法，并已得到了当时皇室的某种支持（张惠芬、金忠明，2001）；众所周知的唐朝僧人玄奘于公元645年在西域学习佛法17年后回国，得到了唐太宗的赏识，并诏其将多部梵本于弘福寺翻译（张瑞瑶等，1980）；等等。

但封建时期“政府”对教育的资助和投入是当时中央集权的封建王室财政体制的一部分，各个朝代中央都有主管教育的行政机构。其中，官学和科举考试所需的费用在政府教育投入中最具有代表性。例如：始于隋代的科举考试制度，从产生到1905年废的这1300多年间，科考的费用一直由封建社会的中央政府承担。

可以说，中国传统的教育体制是政教合一、官师合一的一种体制，由此决定了当时“政府教育投入体制”的特征集中表现为各级官学中的教师也是国家官吏，“国家财政”统一发给俸食。封建官学贯穿在整个封建历史之中，为封建帝王的专制统治培养了大量治国理政的人才。齐国的稷下学宫是战国时官学的代表，由齐国政府出资并由私家主持。中国学校系统的基本形成始于汉代，汉代学校分为官学和私学两类，官学又分为中央官学（太学）和地方官学（郡国学），这也是封建社会学校教育的基本模式（孙培青，1996）。在隋唐时期，官学费用的用途已有详细的记载，大致分为官员俸禄、日常支出费用、释奠祭孔活动的专门费用、基建费用等。到了宋代，为了培养更多的人才，官学得到了更大的发展，礼部之下设教育行政机构国子监管理中央官学，而地方设有专门的教育行政机构与官员，管理辖区中学校的状况和检查朝廷教育经费的使用情况（宋代之前地方的教育由州县行政长官兼管）。宋代以后的辽、金、元、明一直到清代初期基本上都沿袭了宋代以来的教育财政体制。

（二）中国近代的政府教育投入状况

中国近代教育发展不是传统教育自然发展的结果，而是在西方炮火的轰鸣中，由“战争防御性现代化建设”不自觉引发的，强烈的民族生存危机感是新式教育发展的动力，也由此带来了政府教育财政投入的变革。19世纪60年代，中国在内忧外患中以洋务运动为契机迈出了教育近代化的艰难步伐，翻译西文、派出留学考察、国立办学等是改变传统封建教育的首次尝试。为培养新式人才，从19世纪60年代至90年代这30年间，洋务派创办新式学堂二十六七所（陈学恂，2001）。但清政府的中央财政并没有直接负担起新式教育的责任，新式学堂的经费是由洋务大臣提供的。到1898年，户部才正式直接投资于京师大学堂，这是中央财政直接投资新式教育的开端（张德泽，1981）。甲午战争以后，由于国家财政主要用于应付赔款、军事和外交，财政经费有限，分级办学思想逐渐形成，即中央投资办大学，各省府办中学，各州县办小学，政府分级负担教育经费的模式也由此派生出来。

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