随着改革开放的不断推进，中国社会逐步迎来了市场理念与政治文明的迅速发展，在此过程中，政府的政策制定与实施机制，直接决定能否实现政府与市场的有效结合，以及最大限度上解决“市场失灵”与“政府失灵”的双重矛盾。应当说，为了建立起现代化的政府决策体系，核心的措施就是构建并完善一套高效的政府决策思想库，这样才能为政府决策的科学化、民主化奠定制度基础。

从许多西方国家的情况来看，现代意义上的思想库是伴随着市场经济与工业化而发展起来的，目前大多都形成了比较成熟的一套运作机制。可以说，在大多数发达市场经济国家中，思想库都构成了政府运作机制的重要组成部分。在此，我们从不同的主题入手，通过对于国外思想库的基本要素、历史沿革与现状进行综合分析，试图为中国发展和创新这套制度提供有益思路。

一 专家咨询制度中的基本概念

现代咨询业起源于英国，以1818年英国建筑学家约翰·斯梅顿成立“英国土木工程师协会”为代表，至今已有百余年历史。目前在世界范围内，围绕专业咨询活动已经逐渐形成了一套功能完善、作用分明的制度体系，并产生了多种多样的理论和概念范畴来描述相关业务活动、制度规则、社会影响与人才配置情况。在此，我们首先需要明确一些国外专家咨询制度中常见的概念。

企业管理咨询^[1]是当代西方工业发达国家最兴盛的产部门之一，在市场作用日益增强科学技术高度发展企业竞争愈加激烈的今天，由训练有素的管理专家提供有效的管理咨询，对改善企业经营管理、增强企业素质、提高企业竞争能力，发挥着越来越重要的作用。管理咨询是由外部独立的专职人员或咨询公司为帮助管理者分析和诊断企业经营管理问题而提供的智能服务。作为一种知识专业化的社会职业和服务事业，管理咨询最早出现在美国，后来传入欧洲和日本，近些年来随着经济科技和社会的不断进步，管理咨询在西方发达国家发展很快，目前已经成为一个新兴的服务行业。

所谓决策咨询，^[2]也称政策咨询、综合咨询，是指决策者就一些带有全局性、战略性、综合性的决策问题向专家、学者或特设的机构等非决策者征询意见的过程和活动。决策咨询不确定因素多、策略性强，需要解决的是向何处去、应采取何种战略、应制定何种政策和采取何种路线等大政方针问题。其主要内容包括：社会、经济、科技等各方面长远规划的制定；地区性、区域性综合开发方案的设计；跨地区、跨部门、跨行业政策的研究；能源、交通、环境、资源等问题的前景预测等等。决策咨询的范围可大可小，大到整个国家、省、市，小到县、乡镇乃至企业。

所谓决策科学化，是指各级决策机关依据决策活动的内在规律，遵循科学决策的原则、程序，采用科学的决策方法和技术手段，实现最优化决策。行政决策科学化的实质就是使决策这一主观活动与客观实际相符合，力求以最小的投入、最小的代价取得最好的决策效益。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。现代科学决策是建立在四重分离的基础上的，即决策者与执行者的分离、决策者与决策研究者的分离、决策研究者与情报收集者的分离、执行者与监督者的分离。这四重分离构成了现代科学决策体系的五个子系统——信息系统、咨询系统、决策系统、执行系统、反馈系统。在现代决策过程中，决策系统与咨询系统是既相互独立又相互支撑的两个系统，不能合二为一，这是实现决策科学化的结构性基础之一。实现决策科学化，必须健全各种类型的决策咨询机构。

公共决策咨询（The Consultation of Public Decision Making）是决策咨询的一种重要形式，是国家公共权力主体对公共事务问题实施决策时，征询专设研究机构、专家学者或咨询公司建议的一种活动和过程。

思想库（Think Tank）亦称“思想工厂”、“脑库”或“智囊团”，该一词最初专指第二次世界大战期间美国军事人员和文职专家聚集在一起讨论制订战争计划及其他军事问题的保密室，^[3]以后转而用以称呼那些从事独立的公共政策研究的各种机构。根据美国著名思想库研