本报告要点：

1.深圳已经建成覆盖全人口的社区健康服务中心网络，但依然存在一些无法适应社会环境发展变化的问题：人员配备不足、全科医师缺口大、在编人员比例偏低；多数社康中心处于亏损状态，难以实现自身可持续发展的目标；基本卫生服务设备配置落后，设备老旧和配备不足；业务用房面积不达标、不稳定、负担沉重；政策执行不到位，双向转诊渠道不通畅；居民对社康中心的认同感缺失。

2.管理体制方面，探索由“院办院管”模式向“一体化管理”模式的转变。

3.为适应管理体制的改革，需要为社康中心提供可持续发展的政策空间，以及相关的配套措施。

在全国着力推进医药卫生体制改革之际，作为承担基本公共卫生服务的社区健康服务中心（以下简称“社康中心”）承载了缓解“看病难、看病贵”问题的重大使命，其发展在整个卫生服务体系中无疑值得关注。自1996年启动社区健康服务以来，深圳市已建成600多家社康中心，基本实现了全覆盖，其发挥的作用也越来越大。但是，在发挥重大作用的同时，社康中心先天的一些体制、机制问题也随着社会环境的变化而显现出来，成为下一步深化医药卫生体制改革的领域和方向。对社康中心的改革涉及的利益主体有很多，另外行政管理体制、财政体制以及经济和社会组织方式等都与之关系密切，因此在未来的改革中需要给予足够的重视和审慎的思考。

一 研究背景及意义

（一）宏观背景

在中国深化医药卫生体制改革和“十三五”谋划开局的关键时刻，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，规划出未来卫生事业发展的总体方向：全面深化医药卫生体制改革、实现2020年医药卫生体制改革总目标、切实保障改革成果惠及全民。国务院在“深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务”中，进一步明确提出加快推动公立医院改革、积极推动社会办医、扎实推进全民医保体系建设、巩固完善基本药物制度和基层运行新机制等任务。

与其他领域的改革相似，中国的医药卫生体制改革也进入了深水区。前期的改革取得了一定成效和进展：医疗保障制度不断完善，从制度设计上基本实现了社会医疗保险的全民覆盖；基层公共卫生和医疗卫生服务能力不断加强，为缓解“就医难、看病贵”问题提供了基本条件。但医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下也导致了消极的社会后果。它不仅影响到国民的健康，也带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡和利益冲突化等一系列社会问题。长此以往，将危及社会的稳定以及公众对改革的支持和理解。形成这种消极后果的原因是多方面的，体制、机制方面的缺陷是不容忽视的根本原因。这也是下一步深化医药卫生体制改革的重要方向。长期以来，政府部门仍然习惯沿用传统的计划经济模式和手段管理医疗机构，特别是占主体地位的公立医院仍然采用经济体制改革初期的简单经济刺激机制，改革试点取得的可供推广的经验还十分有限。医药卫生体制改革缺乏顶层设计，医疗机构法人治理结构以及内部运行机制改革还没有取得突破性进展，医患关系紧张的局面没有取得根本性好转，全面深化医药卫生体制改革、完善医疗卫生服务体系的紧迫性进一步凸显。

医药卫生体制改革涉及的利益主体多元，各项制度之间的关系错综复杂，人民群众对健康的需求不断提高，且有多样化的趋势，诸多因素结合在一起，对中国医疗卫生服务体系提出了更高的要求。只有正确把握医疗卫生服务体系发展的客观规律，调动有利于深化医药卫生体制改革的积极因素，突破固化利益的约束和传统思想观念的束缚，正确处理医药卫生体制中政府和市场的关系，才能够最终实现人人享有基本医疗卫生服务的改革目标，全面保障国民的健康水平。

（二）目的和意义

社区卫生服务是公共卫生服务的重要组成部分，也是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医疗服务机构分工合作的新型卫生服务体系，对优化卫生服务结构、缓解群众看病难问题、减轻群众看病贵难题、构建和谐医患关系，具有十分重要的意义。

早在2009年，中共中央、国务院就发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》^[1]。作为中国“医改”的纲领性文件，其明确的