一 引言

2005年，国务院发展研究中心课题组发表《对中国医药卫生体制改革的评价与建议》研究报告，^[1]该报告对改革开放以来的医药卫生体制改革的基本结论是：“改革开放以来，中国的医药卫生体制发生了很大的变化，在某些方面也取得了进展，但暴露的问题更为严重。从总体上讲，改革是不成功的。”在我国全面取得改革开放的巨大成就之时，作为国家的权威研究机构发表报告，认为我国的医药卫生体制改革总体上是不成功的！这一具有震撼性的报告引发了新闻媒体的广泛关注。改革的不成功，主要是与之前的计划经济体制之下的成功相比较而言的：“计划经济时期，在整个经济发展水平相当低的情况下，通过有效的制度安排，中国用占GDP3%左右的卫生投入，大体上满足了几乎所有社会成员的基本医药卫生服务需求，国民健康水平迅速提高，不少国民综合健康指标达到了中等收入国家的水平，成绩十分显著，被一些国际机构评价为发展中国家医药卫生工作的典范。”但进入改革开放时期之后，医药卫生体制改革出现了方向性的偏差：“当前的一些改革思路和做法，都存在很大问题，其消极后果主要表现为，医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下；现在医药卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，违背了医药卫生事业的基本规律。”这样的改革结果是：患者不满意，医院不满意，党和政府不满意，所有阶层、不同群体都不满意。“看病难、看病贵”“因病致贫、因病返贫”，老百姓甚至将“医疗、教育、养老”三大支出比喻为“新三座大山”。不成功意味着失败，失败是成功之母，这一研究报告的发表，意味着我国政府新一轮的医药卫生体制改革政策正在酝酿之中。

经过几年的谋划，一项事关全体中国人民生命健康事业的医药卫生体制改革的顶层设计将要出炉。为切实加强对深化医药卫生体制改革工作的领导，国务院决定成立由时任中共中央政治局常委、国务院副总理李克强任组长，由20个部委领导组成的国务院深化医药卫生体制改革领导小组，负责审议深化医药卫生体制改革的重大方针、政策、措施，组织推动深化医药卫生体制改革工作，统筹协调深化医药卫生体制改革工作中的重大问题。

2009年4月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）发布，中国新一轮医药卫生体制改革正式启动。随后，国务院医改办与相关部门制定了一系列的规章制度与配套措施，以保证《意见》的贯彻落实。新医改五年来，我国医药卫生事业的面貌发生了巨大的变化，取得了令人瞩目的成就。国务院医改办主任于2013年底以答记者问的形式，总结了我国新医改以来取得的重大阶段性成效。^[2]

第一，医疗保险制度方面，全民基本医保制度框架基本建成，职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险到2011年底就覆盖了13亿多人口，比改革前增加了1.72亿，参保率稳定在95%以上，建立起世界上规模最大的全民基本医疗保障网。

第二，全面建立了国家基本药物制度，初步建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗卫生运行新机制。

第三，基层医疗卫生服务体系建设取得显著成效。中央和地方共同投入大量资金支持县级医院和基层医疗卫生机构建设，基本实现了村村有卫生室、乡乡有卫生院、每个县有达标县医院的目标。启动了以全科医生为重点的基层卫生人才队伍建设，城乡基层医疗卫生服务“软硬件”都得到明显改善。

第四，由政府年人均补助30元，人民群众免费获得11类基本公共卫生服务，使基本公共卫生服务走向制度化、规范化，促进了卫生发展模式从重疾病治疗向全面健康管理的转变。

第五，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性非营利性分开“四个分开”的总体要求，在17个国家试点城市和37个试点城市进行体制机制改革和便民惠民服务的试点。2012年6月起，在18个省份311个县启动以破除以药补医机制为关键环节的县级公立医院改革试点。医改的结果使我国的基本医疗卫生服务的公平性、可及性显著提高，有力地保障了民生，促进了社会公平，“看病难、看病贵”的问题有所缓解，我国个人卫生支出占卫生总费用的比重由2008年的40.4%下降到2013年底的33.4%。

由于我国医药卫生领域长期存在的沉疴痼疾，加之在过度市场化改革之后形成的利益链条的掣