一 中国药品流通领域政府干预相关政策

1.省级公立医疗机构药品集中招标采购政策（包括基本药物）

2001年，中国原卫生部规定二级及以上公立医疗机构开始实行药品集中招标采购（卫生部，2001）。该制度旨在通过减少药品流通环节，建立公正、公开的药品采购机制，切实解决药价虚高问题。2009年，中国原卫生部发布执行政府主导的省级统一药品集中招标采购制度意见（卫生部，2009），鼓励全面实施政府主导的以省（自治区、直辖市）为单位的网上药品集中采购。同年，政府办基层医疗机构销售的基本药物开始执行省级集中招标采购。政策规定投标企业必须是药品生产企业。近年来药品集中招标采购的各种模式不断涌现，重庆和广东药交所是变相的集中招标采购模式。为了维护省级招标采购的权威，防范医疗机构和投标企业在药品中标后出现“二次议价”，2010年7月卫生部发布的《医疗机构药品集中采购工作规范》明确规定，政府办公立医疗机构必须严格按照中标价采购，不得“二次议价”。

2.公立医疗机构药品加价率管制政策

自2006年起，国家强制要求公立医疗机构严格执行以实际购进价为基础顺加不超过15%的药品加价率政策（发改委，2006）。目前，二级及以上医疗机构大都执行此规定来维持正常经营和发展。2009年，中国开始建立基本药物制度，制度设计主要包括政府办基层医疗机构^[1]全部配备基本药物，并实行药品“零差率”销售政策（国务院，2009）。“零差率”销售政策具体含义为以购进价销售药品，取消药品加成。2012年，中国综合改革试点县级医疗机构也取消了药品加成，执行零差率销售政策。

二 药品流通领域价格政策影响理论分析

从经济学视角分析，中国省级药品集中招标采购制度设计存在制度缺陷，背离经济规律。其一，药品招标采购政策中的招标主体非采购主体，招标主体与采购主体分离。当前招标主体为省级药品招标采购办公室，而采购主体为医疗机构。由于药品招标采购节省的相关费用归医疗机构支配，省级招标采购办公室无权涉及，导致招标主体（招标办公室）没有经济激励为采购主体（医疗机构）降低中标价格，节省采购费用。其二，招标采购的价格与数量不挂钩，无法发挥招标采购的本质作用。药品的成本乃至批发价格与销售量密切相关，医疗机构的采购量越大，供应商的平均成本就越低，从而越能够给出更低的批发价。这里的问题是药品集中招标采购只能确定中标价格，却不能确定一个省份的采购量。在无法判断销售量的情况下，制药企业只能保守地报出较高的竞标价格，防止陷于中标价偏低而采购量很小时供货则亏损、拒绝供货则违约的尴尬境地。而且，根据采购数量、汇款时间或配送成本等差异执行不同的采购价格策略是医院购销的基本经济规律。违背其经济规律，强行要求所有医院按照统一价格采购，自然促进药品供应商和医院之间私下“交易”活动，导致各种不同形式的回扣和隐性交易。其三，省级招标采购办公室介入医院和医药企业之间的市场买卖行为，导致了新的寻租成本。由于药品最终要通过医生处方进行销售，因此，无论医院是否是采购的直接主体，医药企业都需要对医院管理层和医生进行推销活动。省级招标采购后，企业又得对招标办和监管招标办的政府部门进行“公关”。许多制药企业都要成立“公关部”或“政府事务部”专门围绕招标进行“改品种，挤目录，定高价，求中标”的工作，从而进一步加重寻租成本。因此，当前制度设计下的政府集中招标很难达到降低药品成本的根本目的，反而可能增加药品流通环节成本，演变成相关政府部门参与药品利益分配的过程。

同时，招标采购配套文件明令禁止地方行政部门、医院与中标企业进行“二次议价”。初看，“二次议价”似乎是“禁止讨价还价”的不良行为，但背后却隐藏着更深层次的体制问题。第一，药品省级中标只说明药厂在该行政区域内有了向公立医院供药的资格，但是医院并没有确定购买与否，买多少。因此，市级卫生行政部门需要在省级中标品种中再次进行遴选，确定本市公立医院可以采购的品种和厂商。在再次确定品种的同时，就有了进一步商定价格的空间，即“二次议价”，业内称之为“确标”。随后，医院的管理层再在市级卫生局圈定的品种中选定本院实际采购的品种和再次议价，业内