改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，各种各样的民间组织大量涌现，一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响。中国公民社会的兴起，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程，而且也有助于市场经济的健康发展，有助于提高中国共产党的执政能力，有助于构建社会主义和谐社会。一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展，直接得益于其制度环境的改善。从20世纪80年代以来，中国修改了宪法进行了以党政分开、政企分开、政府职能转变、建设法治国家等为重要内容的政治体制改革，相继出台了一系列鼓励和规范民间组织的法律、规章和政策，转变了对公民社会的态度，所有这些都是直接促成公民社会迅速成长的制度因素。经过20多年的改革历程，中国公民社会的发展又到了一个新的阶段，现存的制度环境在许多方面已经难以适应它进一步生长的需要，其中有些制度性因素已经成为制约公民社会发展的瓶颈，必须进行相应的改革。

在对中国公民社会众多的分歧意见背后，无论是政府官员还是专家学者，至少存在着这样一种共识：中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响。但是，中国公民社会同时还存在着许多问题，面临着许多困难，其中最主要的问题和困难来自于制度环境。这一点已经得到相关调查的证实。北京大学中国社会团体研究中心曾对浙江和北京两地民间组织进行过一次历时两年多的大规模问卷调查，根据李景鹏教授的《北京、浙江两地调查的总的一般性的分析报告》中的相关数据表明，最不利于民间组织发展的问题所占的比例依次是：（1）缺乏资金、场地（北京占38.17%，浙江占40.18%）；（2）管理体制太严格、太混乱，限制过多（北京占33.14%，浙江占22.17%）；（3）对社会团体的定位不清，法律地位不明确，相关立法不健全（北京占22.18%，浙江占20.15%）；（4）政府不够重视（北京占22.10%，浙江占19.19%）。清华大学NGO研究所2000年对全国社团组织的抽样调查也表明，目前中国民间组织面临的主要问题是：缺乏资金、活动场所和办公设备，政府支持力度不够，缺乏人才，缺乏信息交流与培训机会，相关法律、法规不健全，组织内部管理不规范，政府行政干扰太大等。^[1]

何增科教授在《中国公民社会制度环境要素分析》的研究报告中，将中国公民社会的制度环境问题概括为民间组织面临的“八大困境”：（1）注册困境；（2）定位困境；（3）人才困境；（4）资金困境；（5）知识困境；（6）信任困境；（7）参与困境；（8）监管困境。下面我从七个方面来概括中国公民社会在制度环境方面存在的问题，着重于提出一些改善现存制度环境、促进公民社会健康发展的政策性建议。

一 认识·判断·态度

党和政府的决策和管理部门对公民社会的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。不少党政官员对民间组织至今仍缺乏正确认识：有些人脱离改革开放后社会发展的实际，还没有看到一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，有些人认为公民社会是西方的“舶来品”，有些人则把民间组织一概看成是抵制或对抗政府的异己力量，有些人把民间组织简单地当作是政府部门的附属单位。这些看法不仅是错误的和片面的，而且对中国公民社会的健康发展相当有害。

其实，公民社会是市场经济和民主政治的必然产物，中国推行社会主义市场经济和民主政治，就必然导致一个具有中国特色的公民社会。改革开放后，一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起，并且对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业等方面发挥着日益重要的作用。进而言之，政府部门与公民社会对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。一个健康的公民社会是国家长治久安的重要基础，是社会团结和谐的基础，也是民主政治的基础。从某种意义上说，现代国家的成熟程度，与公民社会的发达程度是一致的。同时也应当客观地看到，正如市场经济在中国刚实行不久，还很不规范、很不成熟一样，以民间组织为主体的公民社会也正处在生长发育阶