从新中国的第一部宪法，即1954年《宪法》将民族区域自治确定为一项国家制度至今，已经超过了50年，从第一部关于这项制度的法律，即《民族区域自治法》颁布至今，也已经20年有余了。在这样一个历史时期，本文拟从完善这项制度的角度，对这项制度的形成和演进过程进行理性的审视和分析，并提出进一步发展这项制度的方向。

一 民族区域自治制度的创建

民族区域自治在中国，首先是中国共产党解决国内民族问题的基本政策，然后被付诸于实践，才成为国家政治制度的。中国共产党人探索解决国内民族问题的路径，形成民族区域自治政策的过程，便是民族区域自治制度孕育、设计和创建的过程，这是民族区域自治制度形成的必要准备。

中国是一个幅员辽阔、面积广大的国家，居住着许多个民族，民族共同体之间的关系构成了国内最重要的政治关系。这是一种关乎整个国家治乱的基本的政治关系。因此，不论是对整个国家实施政治领导，还是夺取和掌握全国政权，都必须充分考虑到民族因素，并形成有效处理民族关系、解决民族问题的政策和策略。中国历史上的封建王朝，在长期的政治统治实践中不断地摸索和总结，形成并实施了恩威并用、和亲、羁縻、土司统治等民族政策，在一定的历史条件下稳定了国内的民族关系，巩固了政治统治。民主革命的先行者孙中山先生，在建立革命政党和领导民主革命的过程中，也十分重视民族政策，不仅形成了“民族主义”的政策主张，而且将其作为“三民主义”的一项重要内容。中国共产党成立伊始，便面临着一个民族矛盾尖锐复杂的现实，在领导中国新民主主义革命的过程中，也必须研究中国的民族关系和民族问题，提出解决民族问题的政策主张。为此，中国共产党人经过不断的探索，最终将民族区域自治确立为解决国内民族问题的基本政策。

在抗日战争以前，在构建自己的民族政策的过程中，中国共产党人提出过民族自决及联邦制和民族区域自治两种政策选择，但更多地倾向于用民族自决和联邦制的方式解决国内的民族问题。1931年11月7日，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第14条就明确规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国地域内的，他们有完全自决权”^[1]。1934年1月，在《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会在第二次苏维埃代表大会报告》中，毛泽东也主张“承认中国境内的少数民族的自决权”^[2]。其时，成立之初的中国共产党，还处于从某些局部发动革命的阶段，对从整个国家的全局的角度处理民族问题还缺乏直接的经验和深切的感受，不可能在短时间内形成自主的民族政策。另外，苏联的示范效应和共产国际的干预，也对中国共产党的民族政策选择产生了很大的影响。俄国在解决国内民族问题过程中采取了民族自决的政策和联邦制的形式，这对正在探索解决国内民族问题方式的中国共产党人产生了巨大的示范作用。与此同时，共产国际在民族自决原则上的坚定主张，也给当时作为共产国际的一个支部的中国共产党施加了很大的影响。1923年11月28日，共产国际在《共产国际执行委员会主席团关于中国民族解放运动和国民党问题的决议》中就要求中国：“明确提出国内各民族自决的原则”^[3]。在这样的形势下，中国共产党人在民族政策选择上难免失之偏颇。

在抗日战争时期，中国共产党的基本民族政策有了很大的变动：在对民族自决和民族区域自治两种政策的反复比较和权衡中，逐渐倾向于民族区域自治，并最终形成了民族区域自治的政策主张。在领导抗日战争的过程中，一方面，中国共产党人在实践中深切感受到深受日本帝国主义压迫的中国各民族谁也离不开谁，必须团结一致，并肩作战，从而形成了中国各民族都是中华民族大家庭中的成员的认识；另一方面，所领导的革命力量在抗日战争中迅速壮大，从而使中国共产党有了问鼎全国政权的实力和气魄。另外，在个别地区进行的民族区域自治的试验取得的成效，也强化了中国共产党人对民族区域自治的认识。在这样的情况下，中国共产党人越来越多地强调民族区域自治的政策，主张在统一的国家内通过实行民族区域自