地方服务型政府的建设，是与政府的规范化建设内在地紧密地联系在一起的。政府履行服务的职能，如果离开了对服务的方向、范围、途径、方式、责任的严格规范，服务型政府就难以真正建立起来。而在中国具体的国情、党情下，政府的规范化建设有赖于执政党行为的规范化。那么，怎么规范执政党的行为呢？从社会生活看，是“党必须在宪法和法律的范围内活动”；从执政党内部讲，则是执政党必须建立一套比较完备、比较科学的党内法规制度。包括《中国共产党党章》在内的党内法规，是党的建设的基本指导及依循，是规范各级党组织及广大党员行为的基本准则，是保障党员权利及维护党内生活健康发展的有力武器。因此，党内法规由谁制定、如何制定、制定什么，就显得格外重要。

2000年，《中华人民共和国立法法》颁布施行，这是国家法制建设的一个里程碑，标志着国家的立法进一步走上公开、规范，尤其是保障人民参与的道路。相形之下，目前党内法规的建设是明显滞后的。最近，党中央突出要求把“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”作为党的建设的一个重点，因此，从党的建设的大局考虑，制定一部党内“立法法”是十分必要和迫切的。

一 目前党内法规的制定存在着明显缺陷

新时期以来，党内法规建设取得了重大成就。不仅对党内法规建设重要性的认识空前增强，而且还形成了《关于党内政治生活的若干准则》等一批在党内外产生了重大影响的党内法规，有力地推进了党的建设和发展。但也必须看到，党内法规建设是一个动态的发展过程，它必须随着时代条件及党内外环境的变化而与时俱进。社会主义民主和法制的巨大进步，尤其是执政党大力发展党内民主及推进党内生活民主化、制度化的时代进程，使得党内法规建设不适应的状态日益凸显出来。直面现实，在目前党内法规的制定中，存在着以下明显的缺陷：

1.党内立法主体的规定缺乏民主精神

党内立法主体，即是指谁具有提出和制定党内法规的资格。从现有规定及党内现实来看，党内立法主体主要是指党的领导机关及职能部门，即党的领导机关与职能部门按照各自的职责权限，分别提出制定党内法规的规划、建议，并具体负责相关党内法规的起草工作，然后履行相关的党内审定手续。这大体上属于立法史上那种封闭的及较为落后的部门主导型。在这种状况下，党内法规制定的局限性就难以避免。一方面，党员作为党的主体，很难有参与和监督党内立法的权力，因此，党员的意志难以在党内立法中得到充分的真实的体现，党员的各项权利难以在党内法规中得到有效的切实的保障，其带来的直接后果，就是导致一些党内法规在党内生活中缺乏广泛的共识和可靠的群众基础，从而贯彻乏力。不少重要的党内法规为什么在不少地方难以具体贯彻或流于形式？这固然有法规本身的局限性及党内环境方面的原因，但更有这些法规在广大党员中缺乏充分的共识及认同，即缺乏必要的党内群众基础。像《中国共产党党员权利保障条例》这样全党性的、涉及每一个党员利益，即党员最应有发言权的重要的党内法规，竟然没有广大党员参与充分讨论，而只是在党的职能部门和领导干部之间流转来去，其实际的贯彻自然是比较困难的。另一方面，部门主导型的党内立法，不可避免地会出现现代法制史上“借立法扩权诿责”的立法部门主义倾向，甚至可能出现“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”一类不正常现象。例如，有的部门可能会借立法过分强调部门工作的特殊性而不恰当地限制党员的权利，有的部门可能会借立法强化部门权力而限制党员的监督。总之，只要党员主体在党内法规制定中缺位，党内法规的权威性、合法性、适用性就必然会受到损害。

2.党内立法程序不够合理

党内立法程序问题，实质上是党内法规制定流程的科学性、规范性、民主性问题。如同现代法治上没有程序公正就没有司法公正的道理一样，党内立法程序上的缺陷也必然会损害党内法规建设的质量。从现实来看，在党内立法程序上至少存在着如下问题：

其一，起草党内法规的方式存在着随意性。对于党内需要制定那些法规，党内生活，即党员意志对党内法规的需求信息如何采集和验证，在党内立法程序上缺乏必要的规定，从而导致立法选择上的部门意志主导及其随意