在应急管理中，政府因其地位、职责和手段之所在，必然要扮演主角，起主导作用，但光靠几个政府应急部门和专业人员的力量，是远远不够的，还必须有社会力量的参与和支持，才能成功应对危机的挑战。在许多国家中，非政府组织（NGO）作为应急管理的参与主体，在应对各种突发事件中发挥着积极的作用，成为一支越来越活跃的力量。本文主要从构建政府与非政府组织合作互助关系的视角，探讨了如何在应急管理中充分发挥非政府组织的作用。

一 非政府组织在应急管理中的主要作用

什么是非政府组织，在学术上是个有争议的概念。一般理解，广义的非政府组织，包括除政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织，如联合国所作的定义，是指“在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿的公民组织”^[1]，具有非营利性、自愿性等特征，如志愿者组织、慈善组织、社会团体、行业协会、社区组织等社会自治组织，都被看做是比较典型的非政府组织。在本文中，我们将在狭义上使用非政府组织的概念，并将我国的非政府组织分为以下几类：

（1）社区自治组织，如居民委员会、村民委员会等。

（2）行业协会，如轻工协会、律师协会、商会等。

（3）学术团体，如行政管理学会、灾害防御协会、地理学会等。

（4）慈善组织，如红十字会、慈善总会、福利基金会等。

（5）志愿者组织，如民间环境保护组织、青年志愿者组织、社区志愿服务组织等。

（6）其他社会公益组织。

从国内外应急管理实践经验看，非政府组织在应急管理中的作用主要体现在以下方面：

1.协助政府开展减灾工作的依靠力量

在应对突发事件的过程中，政府应急部门和专业人员无疑是最主要的力量，但这并不意味着政府唱独角戏，政府不可能、也没有必要包揽所有的应急管理事务，这需要与各种社会力量相互配合和协作，共同开展减灾救灾工作。在这方面，非政府组织的作用和优势在于：

第一，突发事件具有不确定性，人们无法准确预测它会在什么时间、什么地点、以什么样的规模发生，特别是在发生大规模灾害发生时，往往会出现政府专业应急人员不够，乃至捉襟见肘的情况，这时就需要非政府组织积极参与，就地协助政府开展救灾工作，以补充专业应急力量的不足。例如，“9·11”事件发生后，美国红十字会参与了一系列的救援活动，在纽约、阿灵顿、新泽西州等地建立了许多庇护所和家庭援助中心，开设咨询电话，帮助公众寻找家属下落；提供了大量的救灾物资；组织精神医生给救援人员和公众提供咨询和帮助；社区血源中心全国协会也与军方联系，向纽约市各大医院紧急输送了大量的血源。^[2]

第二，非政府组织大多是依托基层社区或特定群体组成，较为熟悉所在区域内灾害事故现场的具体情况，如地形环境、建筑布局、灾民状况等，可以为仓促赶来的专业应急人员提供有关信息、现场引导、人员疏散、心理抚慰、宣传解释等项工作帮助；而且，面对突如其来的灾难，公众往往会失去理智，惊慌失措，由熟悉当地公众情况的非政府组织进行宣传解释，可以减轻恐慌蔓延。

第三，政府应急机构和专业队伍完全靠财政支持，不仅数量有限，而且有的人力物力需要“养兵千日，用兵一时”；而非政府组织则属于志愿性、公益性组织，平时并不需要财政供给，只要加以资源整合、培训演练，就可以成为一支成本不高、平战结合的辅助性应急力量，减少应急资源闲置和政府成本。

2.第一时间进行自救互救的志愿组织

灾害事故发生后，在第一时间进行应急处置最为有效，可以防止事态扩大，尽量减轻损失，而且越早越快越好。在实践中，政府专业应急人员到达事发现场，再快也需要一段时间，或者有可能因为交通堵塞、通讯中断、人手不够等客观因素而无法及时赶到，可谓“远水救不了近火”。在这一段时间内，由社区组织、志愿者组织或公民就近开展自救互救，可以起到事半功倍的作用。比如说，地震后2小时内，是抢救生命最佳时间，错过这一时间，抢救效果将呈几何级数递减，而这一时间段主要是靠邻里、志愿者、社区的自救互救；台风洪水一到，往往导致成百上千处房屋倒塌、人员伤亡，到处都需要救援，这时专业救援难免会顾此失彼，而由社区组织、自愿者组织进行的自救互救，就显得格外珍贵。有鉴于此，许多国家十分重