2003年4月，由SARS事件导致中国政府两位部长级官员（卫生部部长张文康、北京市市长孟学农）的辞职，标志着“官员问责”开始进入了中国政治和行政领域之中。中国政府实行官员问责的切入点——SARS事件本身所具有的世界性影响和两位正部级官员作为问责对象，以及随后而来的一连串重大事故的发生及相应的对官员的责任处理，引发了社会对“官员问责”的广泛关注，并由地方政府为主导，开始探索、推动“官员问责”的制度化建设。从2003年8月15日，长沙市首推以政府部门行政首长为主要对象的《长沙市人民政府行政问责暂行办法》，到2005年12月6日，深圳市公布的《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》，短短的两年多时间内，从海南省、重庆市、天津市到大连市、海口市、成都市、贵阳市、葫芦岛市、抚州市、浏阳市、合川市、平度市、怀远县等各级地方政府相继推出了以政府部门行政首长为主要对象的问责制度，为中国公共行政领域带来了新的内容。

当前，我国地方政府进行的“行政首长问责”制度化建设，一方面意义重大，它对于在行政内外强化现代民主政治理念，采取自下而上的渐进办法从制度上推进我国责任政府建设，强化领导干部责任意识，推动公共行政改革，提高政府效能，满足公众利益诉求，并进而推动我国政治文明建设具有重要的意义。另一方面也存在着若干问题，由于无论从行政问责的实践，还是从行政问责的理论研究，在我国都是刚刚起步，各级地方政府建立的行政首长问责制度属于一项制度创新，在探索过程中不可避免地存在一些问题，这项制度还有待于进一步完善。因此，有必要对这项制度进行分析和总结，并从理论上对涉及的一些主要问题作深入的探讨，为这项制度的进一步完善及今后提升到立法层面提供经验借鉴和理论准备。

从变量关系的构成来看，地方政府行政首长问责制度的目的，即“问责效果”为因变量，由问责主体、问责对象、问责内容和实现途径等构成的“问责体系”为自变量，“问责体系”和“问责效果”体现的是因果关系。当“问责效果”既定时，寻求可行的“问责体系”是实现制度设计中的关键，而当“问责体系”的有关内容在设计中偏离了基本原则或其假设难以或无法实现时，必然会影响到“问责效果”的实现。

本研究将中国地方政府行政首长问责制度的构成，分解为“问责体系”和“问责效果”两个变量，在研究中寻求解决两个层面的问题：一方面是通过对现有制度的研究，由既定的“问责效果”，分析作为自变量的“问责体系”的假设能否成立，并对难以或无法成立的假设寻求其影响因素。另一方面是由理想中的因变量“问责效果”，分析欲实现此结果的基本前提条件，寻求制度改进的可行性因素。

本文采取分层抽样方法，按照地方政府的行政级别（省政府、直辖市、计划单列市、省会城市、一般城市和县）、区域（不在同一省内）、时间（不同时间，但侧重最近时间）和较有代表性的标准，以海南省、重庆市、深圳市、长沙市、葫芦岛市、怀远县六个地方政府的政府部门行政首长问责制度为研究对象（其制度发布时间分别为2005年1月19日、2004年5月13日、2005年12月6日、2003年8月15日、2005年7月3日和2004年11月11日），^[1]以现代行政问责体系中的要素——问责主体、问责对象（问责客体）、问责内容和实现机制为研究内容，以现代行政问责原理为理论依据并结合中国的实际情况，通过比较分析，对以上制度的特点予以归纳，分析其建立的依据、实施的优势和存在的问题，重点探讨产生问题的影响因素，并对这项制度的进一步完善提出思考建议。

一 地方政府行政首长问责制度的内容归纳

海南省等地方政府行政首长问责制度，一般包括六个方面的内容：目的和根据、问责主体和问责对象、问责内容、问责程序、问责方式和补充说明。

问责目的的表述一般是为了全面推进依法行政，防止和减少行政过错，提高行政效能和工作效率，其中，深圳市问责制度中较为特别的是明确指出，要加强对政府部门行政首长的监督。问责制度制定的根据分为两种情况，一种是没有明确表述，如海南省、深圳市的问责制度；另外一种是有明确表述，一般为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共