党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出，要“推进社会管理体制创新”，这为当前和今后一个时期加强我国社会建设与管理指明了方向。对此展开多学科和综合性的研究，对于深入认识转型期社会管理规律和社会和谐发展途径，具有重要的理论意义和现实意义。本文在领会党的十六届四中全会有关精神的基础上，着重从公共管理学角度对社会管理体制在制度、组织及机制三个层面上的内容及任务进行分析，阐发出了自己对社会管理体制及其创新的初步认识。对于公共管理学界开展社会管理体制问题研究，本文认为：可以在学科现有基础上，进一步收到开阔学科视野、拓展研究领域和推动学科加快本土化与生态化发展的学术效果。

一

一般说来，对于社会管理的理解有广义和狭义的区分。广义的社会管理，是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动。此时，它与政治统治的概念相对，从属于一定社会的政治统治框架，是实现政治统治的工具。广义上的社会管理，实际上与人们通常所说的公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理，一般是和政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。狭义社会管理所涉及的范围，一般也就是社会政策所作用的领域^[1]。其基本特征有：

（1）与社会成员具体生活和具体利益的直接相关性。

（2）具有非经济性特征。

（3）作用范围一般只局限于国内。

（4）具有社会性目标，即主要是满足社会成员的基本需求、解决社会问题、维护公平正义、保持社会稳定和提升社会福利等。

党的十六届四中全会《决定》所使用的社会管理概念，从其内容看主要是狭义上的。本文主要是从狭义上来探讨社会管理体制创新问题。从系统论的角度看，公共管理的确是一个包含众多因素、方面和环节的复杂系统。上述分析已经说明，社会管理（狭义）与公共管理是包含与被包含的关系，社会管理是公共管理的一个子系统。相应的，社会管理体制从属于公共管理体制范畴，是公共管理体制一个非常重要和基本的组成部分。

从公共管理学的角度看，“体制”首先是一个系统的概念。学术界在使用“体制”概念时，大致有三种范围的含义：

一是与观念、组织、机制相并列，主要是指正式的制度规则体系。这是最窄范围的理解。

二是与机制相并列，把一定的管理体制理解成是制度规则体系（包括正式约束和非正式约束，在非正式约束中，包含达到一定共识性的观念或理念）与组织机构体系的复合体。这是对“体制”中等范围的理解。

三是认为管理体制是制度规则体系、组织机构体系及其运行机制这样三个次级系统相互作用的有机统一体。这是对“体制”最宽范围的理解。

从中共十六届四中全会所提出的“加强社会建设与管理”的各项任务来看，只有从宽范围管理体制的角度，才能比较全面地把握社会管理体制创新的丰富内涵。

宽范围管理体制概念所涉及的三个层面的内容是：

（1）制度（规则）层面上对管理职权划分和职能配置的规定，管理对象及领域的设定，作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等。

（2）组织机构层面上管理机构系统的设立，管理组织内部结构的划分和角色定位等。

（3）机制层面上管理系统模式化运行的过程、程序和方式，管理系统各子系统或要素之间模式化的相互作用等^[2]。

实际的管理体制是上述三个方面密切互动的有机整体。其中，制度规则体系所规划的是管理体制的框架基础和运行空间，组织体系的性质是管理职能的履行者和能动载体，而管理机制则是在制度和组织基础上管理体制具体运行的机理、模式和工作方式，它是体制之中最活跃、运动性最强的部分。社会管理体制也同样包含这三个方面的内容。以创新为导向，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的基本任务，需要从制度、组织和机制三个层面进行解析。

二

1.制度层面上社会管理体制的创新

这一层面的主要内容就是有关社会管理的法制建设，主要目标是实现社会建设与管理的规范化和制度化，使社会管理与服务各方面各领域都能在公开、公平、公正的制度规则框架下运行，实现社会管理本身所包含的价值目标。这显然是社会管理体制