建立服务型政府是在新的行政生态环境下，中国政治发展和政府转型的重要目标取向，也是当前中国政治学和行政学界讨论的热点问题之一。有学者认为，研究服务型政府应该有三个维度：政府维度、民众维度、政府与民众结合的互动维度。^[1]我们认为，当今时代，政府（间）竞争的日趋激烈，不仅是服务型政府兴起的重要动因，也在很大程度上决定了服务型政府的发展方向。因此，政府竞争的维度，是思考和讨论当前服务型政府问题的另一个具有理论意义和现实操作价值的重要维度。

一 分析框架：服务型政府的基本品质与政府竞争的核心内容

（一）服务型政府及其基本品质

对于什么是服务型政府，学术界从政府运作模式、政府与社会关系等不同角度进行了界定。我们认为：从政府职能的角度讲，所谓服务型政府，简单地说就是公共服务职能在整个政府职能体系中占主导地位的政府。如果再从这个角度进行分析，服务型政府应该具有四个品质或者说四个特征。

1.职能结构的服务主导性

这实际上要回答一个政府主要做什么的问题。我们知道，政府职能简单地说，就是政府在社会生活中所担负的职责和所起的作用，它是一个由相互渗透的政府活动的各个方面、各个环节所构成的复杂的体系。在政府职能体系中，作为构成要素的各项职能在整体格局中所处的地位和所起的作用不是等量齐观的，对特定时期的特定政府来说，总有某一种或几种职能在整个职能体系中处在主导地位，其他职能围绕它（他们）进行整合并发挥作用，从而形成了不同的政府职能结构模式。例如，从作用性质的角度看，按照整个职能体系中某一种职能的主导性不同，我们可以将政府分为政治统治型政府、经济管理型政府、服务型政府等等。与政治统治型政府、经济管理型政府等相比，服务型政府意味着政府最核心、最重要的职能就是为社会提供有保障的公共产品与有效率的公共服务。显然，服务型政府并不是没有政治统治、管理等职能，只是这些职能服从和服务于其主导职能。

2.职能目标的权利本位性

这实际上要回答一个政府承担服务职能主要是为了谁的问题，其实质是政府（权力）与社会（权利）的关系问题。即：在政府权力与社会权利的关系上，是权力具有优越性，还是权利具有优越性？服务型政府意味着政府职能目标的权利本位、公民本位和社会本位，而不是权力本位或官本位，强调政府应该以民为本，为社会服务、为公民服务，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

3.职能实现过程的成本节约性

职能实现过程的成本节约性，实际上是要回答政府如何提供服务的问题。任何政府职能的实现必然要耗费一定的公共资源，而公共资源最终要由社会（公民）来承担。高行政成本就意味着高社会负担，这是与服务型政府的职能目标相冲突的。因此，服务型政府必然意味着廉价政府、低成本政府，职能的实现必然进行成本核算和投入—产出分析，关注效率与质量，力求以相对低的成本，提供符合社会需要的高质量的产品和服务。

4.职能实现方式的非强制性

这实际上也是要回答用什么方式和手段服务的问题。任何政府都或多或少地承担公共服务的职能，但职能的实现方式和手段是不同的。传统的政府职能实现方式以强制性的“命令——服从”为中轴。服务型政府意味着政府在提供公共服务时，不能违背社会或公民的意愿去采用强制性的方式。这就要求政府在提供公共服务时，要亲民便民，方便快捷，弱化行政行为的强制性、命令性、直接干预性，而增强行政行为的可接受性，大量采用行政指导、行政合同、劝告、引导、建议、协商、沟通、鼓励等柔性管理方式实现政府职能。即使是管理，也要寓管理于服务之中。

（二）政府竞争及其核心内容

传统观点认为，政府的基本特征之一是垄断性。例如，斯蒂格利茨就指出：“政府是唯一的对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织。在此意义上，政府是名副其实的自然垄断。”^[2]

但是，政府之间是否也存在竞争呢？答案显然是肯定的。因为，竞争的基本含义是两个或两个以上相对独立的利益主体，为了获得他们所共同需要的稀缺资源而进行的争夺或较量。显然，只要存在两个或两个以上具有相对独立利益诉求的政府、只要这些政府面对共同的稀缺资源（中央优惠政策、政绩获得上级肯定、本