中国为了使回归后的香港继续保持繁荣稳定，对香港的政治体制是按照行政权在政府权力中处于主导地位的原则设计的，被称为行政主导体制。这一体制在10年的实践中经受了考验，取得了一些经验，同时也面临着一些困难和问题，甚至人们对这种体制存在一些模糊认识，因此，对其过去的实施情况和未来的发展取向进行回顾和探讨是很有必要的。笔者拟从以下三个方面做一些粗浅的分析与思考。

一 行政主导体制的性质：行政主导与权力分立并不矛盾，应当承认香港的政治体制是权力分立基础上的行政主导

所谓行政主导，应该是指在一个国家或地区的政府权力架构中，行政权相对于其他两权特别是立法权而言占优势，公共决策的最终结果主要取决于行政首长及其领导的政府。但主导不等于集权，也不等于没有分权。当代国家的主导权力绝大多数是建立在分权的基础上的，甚至可以说没有分权，也就无所谓主导，有分权才有谁占主导的问题。在现代民主社会，几乎无一例外是主张分权的。在理论上，分权有三种：纯粹分权，议会至上，分权与制衡相结合。纯粹分权只是一种制度构想，在现实政治实践中是不存在的。议会至上最早是英国奉行的原则，而大部分国家奉行的是分权与制衡相结合，即所谓的三权分立。美国被认为是严格遵循三权分立原则的国家，但同样不是纯粹分权，而是一种分权与制衡的结合。分权与制衡是并存的，但是，在权力分立与制衡过程中，权力的配置不可能完全平衡，必然产生某一权力占主导地位的现象。

目前普遍存在一种误解，反复强调香港是行政主导体制而不是权力分立体制，似乎行政主导与权力分立必然矛盾，其实不然。三权分立原则产生于分权学说，对于一个现代资本主义国家而言，三权分立原则是其政治体制的基本原则，只不过权力之间的具体分配各不相同而已。美国是典型的三权分立国家，但法院通过行使司法审查权，使国会通过并经总统签署的法律最终受制于法院的司法解释，因此，从某种意义上说是法院至上。美国的政制被称为总统制，但总统制并不意味着总统至上，甚至也并不意味着就一定是行政主导。18、19世纪的美国基本上是一个国会主导的国家，其后，国会与总统的力量各有消长，到“罗斯福新政”以后，美国基本上走向了行政主导的国家。英国是议会内阁制，内阁通过控制议会的多数派而取得主导权。而法国是半总统制（或总统议会制），总统权力大得惊人，但总统领导的内阁却受议会制约。

香港的政治体制既非三权合一（如封建君主时期，港英政府时期也基本上是这种体制），也非议行合一（如中央政府和特别行政区的地方政府），只能界定为权力分立体制。只不过香港作为地方政府，其上还有中央政府的权力，但就地方立法、行政、司法三权而言是分立的，因此，香港属于中央直接领导下的以权力分立为基础的行政主导体制。当然与美国的严格三权分立体制相比，香港相互配合的一面多一些。但与英国相比，香港的权力分立程度更大，集中表现在英国内阁成员是议会多数党成员，英国议会上议院具有司法职能，权力交叉程度更大。在现代西方国家，无论是立法主导还是行政主导，都是在权力分立基础上的主导，香港也不例外。只强调行政主导而否认权力分立，不符合现代政制的基本原则，正是基于此种考虑，《基本法》在香港特别行政区的政制安排上，才做出了行政机关与立法机关既相互配合，又相互制衡的安排。

从《基本法》关于香港基本政制安排中可以看出，行政主导无疑处于主导地位。但相对于港英统治时期而言，特别行政区的政制是权力分立基础上的相对行政主导。这种行政主导体制与港英时期港督所享有的行政主导有天壤之别。虽然在《基本法》的制定过程中，立法人员出于继续保持行政主导考虑，而在特别行政区不同部门的权力配置上，更多地倾向于行政权力，但此时的行政主导仍然无法达到彼时行政主导权力集中的程度，因为其他两种权力也出现了增长性变化：立法会的功能和权力就发生了实质性变化，香港终审法院也拥有了终审权。在立法、司法权力上升的同时，行政权力必然相对弱化，因此，特别行政区只能算是在中央政府领导下的以行政长官为首的相对行政主导。

需要指出的是，香港并没有最高权力机关，因此，行政主导也并不意味着行