随着城市化的加速，将出现大量被征地的“农转非”人员。我国现行城乡分割的社会保障体系，导致土地承担了农村居民就业和养老等社会保障功能，农民失去了土地就意味着失去了基本生活保障。解决“农转非”人员就业和社会保障问题，不仅直接关系到“农转非”人员的切身利益问题，进而关系到城市建设和城市化的顺利进行。从2002～2003年，我们对北京城乡结合部征地与“农转非”人员的有关问题进行了实地调研，提出一些不成熟的观点和意见。

一 农村社会保障制度现状及特点

目前，我国尚未建立城乡一体的劳动和社会保障制度，而是城乡分设相互独立的两个不同体系，与我国二元经济和社会结构相对应，劳动和社会保障制度也呈现为城乡二元结构。我国城镇劳动和社会保障制度在中华人民共和国成立初期就已经开始建立，为城镇企业职工提供养老、医疗、生育、工伤等方面的保障，经过不断改革和完善，已初步构建了以社会保障、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，较为完备的城镇社会保障制度体系。但是，长期以来，占我国绝大多数的农民却被排斥在社会保障体系之外。1991年1月，国务院推出《农村社会养老保险基本方案》，以养老保险为先导的农村社会保障制度拉开序幕。经过10余年的发展，农村社会保障尽管已经有了良好开端，但与社会主义市场经济要求相适应的科学、规范、统一的农村社会保障制度远未形成。

北京市从1992年开始实施农村养老保险试点工作，2000年10月起最低生活保障制度也已正式实施，2003年6月又颁布了《北京市建立新型农村合作医疗制度的实施意见》，开始在部分地区进行农村合作医疗的试点工作，计划到2008年全面推广。北京市由于市场化程度和经济发展水平较高，农村社会保障制度与全国其他省市比较相对完善，但与城市社会保障制度仍然存在较大差异，其特点主要表现在以下几个方面。

第一，保障项目少、覆盖面小、水平低。目前，农村社会保障仅限于养老保险，新型合作医疗刚刚进入试点阶段，最低生活保障尚未全面实行，其他保障项目并未纳入进来，许多地区保障项目不全。尽管北京市经济发展水平较高，农民参保意识较强，农村劳动力参加养老保险的比例远远高于全国不足10%的平均水平，但据北京市劳动和社会保障局保险处组织的关于京郊农村社会养老保险制度实施现状调查显示，参保率也只有36.8%，即使地处城乡结合部的朝阳区也仅达到44.9%。农村社会保障水平明显偏低，以经济发展水平较高的东升乡为例，其养老保险月投保标准从4～20元不等，以每2元为一个梯度，最高年缴费也只有240元，保障水平仅相当于城镇职工的一半。

第二，社会化程度不高。目前，北京市农村社会养老保险工作并未在全市范围内全面铺开。农村社会养老保险工作一般由乡农村社会养老保险事业管理委员会负责，养老保险统筹金由乡社会养老保险事业管理站统一管理，保障基金在区县范围内统筹，统筹范围小，社会化程度低；合作医疗只是社区化，不是社会化，保障功能差。

第三，资金筹措不足。农村社会养老保险资金筹措采取“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”原则，资金来源渠道单一，如东升乡规定，对按标准档次投保养老保险的人员，集体按投保额的50%予以补贴，有的乡村集体补助的比例更小。养老保险金实际上主要是投保人的储蓄积累，集体少量补贴，国家政策扶持仅在于允许企业在税前提取养老保险统筹金，以及个人领取保险金时免缴个人收入调节税等税收照顾，没有现实的资金投入，造成资金来源不足，使社会保障工作难度加大。

第四，缺乏法律支持。农村社会保障实施的依据还只是政府的文件规定，至今尚没有一部完整系统的农村社会保障法规。农村社会保障工作没有法律作为保证，可持续性大打折扣。社会保障基金管理缺乏法律约束，容易造成无序混乱局面，社保基金被挪用和挤占现象将难以避免，难以实现保值增值。

现有农村社会保障制度的上述特点表明，北京市的农村社会保障制度尽管已经实施了10多年，仍然很不完善。养老保险按照目前的投保档次和利率计算，单凭社保提供的养老金不可能实现对农村老人退休后的基本生活保证；原有的合作医疗制度在有些乡村已经名存实亡，仍在实行的水平也很低；新型合作医疗制度只在少数