一 中国社会救助制度的历史演进

中国类似发达国家“国家济贫制度”的社会救济制度形成于20世纪中叶。半个世纪以来，这种传统的社会救济制度受到中国传统文化中儒家思想的影响很深，制度的基本立足点在于“社会控制”，而没有被看作是人民的基本权利。因此，社会救济制度与社会救助制度虽然只有一字之差，但是在思想观念方面的差距是根本的。

（一）传统社会救济制度的形成与发展

在中国，社会救济的零星立法萌芽于20世纪初“封建”与“共和”交替之际，而作为一项国家制度则成形于20世纪40年代。然而，社会救济制度真正在社会生活中发挥作用，则要到中华人民共和国建国之后，但它在整个国家经济社会制度体系中仍然处于极其边缘的地位。直到90年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，传统社会救济制度开始了走向现代社会救助制度的新的改革历程。

1.社会救济制度的初创时期

1943年，国民政府制定的《社会救济法》公布实施。当时，社会救济的对象被规定为六种：“一年龄在60岁以上精力衰耗者。二未满12岁者。三妊妇。四因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而失业者。六其他依法令应予救济者。”《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种：“一救济设施处所内之留养。二现款或食物衣服等必需品之给予。三免费医疗。四免费助产。五住宅之廉价或免费供给。六资金之无息贷予。七粮食之无息或低息贷予。八减免土地赋税。九实施感化教育及公民训练。十实施技能训练及公民训练。十一职业介绍。十二其他依法所定之救济方法。”^[1]但是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和做派，难有作为。

中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。在1922～1948年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策做出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。^[2]

2.新中国社会救济制度的发展

1949年，中华人民共和国建国之初，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，1949年11月，负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。

中华人民共和国成立之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万人，得到冬令救济的约达150多万人。有的城市享受社会救济的人口竟达