改革开放以来，我国在农村社会保障体系建设方面开展了大量的工作和探索。但我国的农村社会保障制度仍然只有很小的覆盖面，而且保障程度低，区域差异大，农村社会保障不能适应农民对社会保障的需求和社会经济的发展水平而持续、健康、快速发展。

一 农村社会保障的现状

我国农民主要依靠个人、家庭和农村社区集体应对各种生存风险。但是，我国农村历来也存在着一些社会保障项目；随着农村人口的异质化，那些不以土地为主要收入来源的农村人口（如失地农民、进城农民工和乡镇企业职工）中的一部分，逐步被纳入到城镇社会保障体系之中。

（一）农村的社会保障项目和开展情况

我国在大范围开展的农村社会保障项目主要包括农村社会养老保险、农村社会救助和以合作医疗为主的医疗保障。

1.农村社会养老保险

为了适应农村社会经济条件的变化，推动计划生育政策在农村的实施，1992年，国家民政部在几年试点的基础上颁布实施《农村社会养老保险基本方案》。农村社会养老保险在资金筹集中采取“个人缴费为主、集体补助为辅、国家以政策扶持”；实行完全个人账户，个人缴费和集体补助全部记入个人名下；基金的管理和运营以县为单位。参加保险的农民60岁以后根据个人账户积累的数额领取养老金。

在各级政府的强力推动下，我国农民参加保险的人数和保险机构每年收取的保险费增长很快（见表3-1）。到1998年，投保人数达到了8025万人，占当年农村人口总数86868万人的9.24%，占当年农村劳动力46432.2万人的17.28%。当时，全国共有2123个县、65%的乡镇开展了这项工作，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万农民开始领取养老金。由于这一制度在实施过程中存在很多问题，1998年国务院决定对其进行整顿，业务由国家民政部转入劳动保障部管理。但因为没有明确具体的整改方案，农村社会养老保险工作实际上处于瘫痪状态。1998年以后投保人数下降，退保人数增多。到2002年底，全国有31个省（区、市）1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，参加农村社会养老保险的人数5461.78万人，基金积累233亿元，有124万人领取养老保险金。

表3-1 农村社会养老保险的开展情况

农村社会养老保险的发展呈现区域差异。在2002年参加农村社会养老保险的5461.8万人中，东部10省（直辖市）有2832.2万人，占51.9%。东部地区人均缴纳的保险费也远远高于其他地区，2002年东部地区的保费收入占全国的比例却高达97.6%。西部地区一方面是因为人口基数大，另一方面很可能是一些原来参加的人已经停止投保等因素，所以虽然参加保险的人数很多，但保险费收入很少（见表3-2）。如四川省参加保险的人数共计326.0万人，占全国的6.0%，但保费收入只占全国的0.35%。

表3-2 2002年我国不同区域农民参加社会养老保险的情况

2.农村社会救助

我国农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济，救济对象为农村的五保户、困难户和其他生活困难群体。2002年，按照每人年均627元的贫困线标准，我国共有贫困人口2820万人。当年，我国农村传统的救济和最低生活保障总人数2288.7万人，占农村贫困人口的81%。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，其中：困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万人。

目前，农村的救济仍是以传统救济为主。在2002年接受社会救济的2288.6万人中，传统救济1880.8万人，占82.2%。1996年，民政部颁发了《农村社会保障体系建设指导方案》，提出在农村建立最低生活保障制度。目前，我国所有省（自治区、直辖市）都在不同程度上实行了农村居民最低生活保障。但农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小，只有407.8万人，占17.8%。分区域来看，东部发达地区的农村救助的主要形式已经转向了农村最低生活保障这种形式。2002年，我国东部农村居民最低生活保障和传统救济总人数435.6万人，实行低保救助的196.3万人，占45.1%。其中，上海市、天津市和山东省已经全面建立农村居民最低生活保障，北京市和浙江省农村居民最低生活保障覆盖面分别达到了96.6%和71.5%。

从资金来源看，农村困难户救济主要靠