自1986年以来，通过近二十年的努力，我国已经基本建立失业社会保险制度，基本上覆盖了城镇正规部门职工，为失业的受保人提供了较为有效的生活保障，发挥着越来越大的作用。失业保障制度的首要功能是为失业者提供生活保障，以满足他们在失业期间的基本生活需要。失业保障通常还包括为失业者提供的再就业服务，包括职业介绍和就业培训，各国的失业保障制度都包含这方面的内容。由于就业是一个相对独立的、十分重要的问题，后有专题进行讨论，因此这里不涉及再就业服务，而只讨论失业生活保障。

一 城镇失业保险制度进入新阶段

我国现行失业保障制度的主体是社会保险，国家强制用人单位和职工共同缴费，建立失业保险基金，支付受保人的各项待遇。从国外的情况看，已建立失业保障制度的国家，主要是采取社会保险形式。此外还有少量的国家实行失业救助制度，由财政提供资源，为失业者提供生活保障。还有一些国家采取“雇主责任制”，国家制定法规，强制雇主履行义务，在解除雇员的劳动合同时，为雇员提供一定的经济补偿。

在计划经济体制下，我国长期没有失业保险制度。1953年国家实施的劳动保险包括养老、医疗、工伤、生育等保障制度，但未涉及失业保障。在随后形成的计划经济体制下，实行“铁饭碗”就业政策，人们一旦被安排工作，就不存在失业问题，因而没有必要建立失业保险制度。

20世纪80年代开始，随着劳动体制改革，建立失业保险的问题也提上日程。为了配合国有企业用工体制改革，1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始建立当时称之为“待业保险”的失业保险。当时纳入保险的对象仅为国有企业合同工，他们只涉及企业职工的小部分。1989年，为了配合企业破产制度改革，“待业保险”扩大到破产企业及整顿企业职工。1992年，在党和国家的文件中开始出现“失业”概念，国家统计部门也开始使用失业指标，原来的“待业保险”自然就成为“失业保险”。

当时的失业保险只起到制度性补充作用，筹资规模小，覆盖面小，享受待遇的人数也很少。当时的国有企业存在着大量的冗余人员，但没有将他们推向社会，企业仍然承担着冗余人员的工作安排及各项待遇。因此，当时的失业保险只是配合国有企业劳动体制改革及企业制度改革的工具，还没有真正起到承担劳动力市场风险的作用。

1996年之后，为了搞活国有企业，减轻企业负担，企业开始大量裁减冗余人员，出现大量下岗职工，给失业保险提出了新的要求。当时的基本做法是建立下岗人员再就业服务中心，由单位、社会保险和政府各出一部分资金，为下岗职工提供生活保障和再就业服务，成为一种很有特色的、过渡性的失业保障形式。到2002年，全国国有企业累计下岗人数2714.7万人，其中绝大部分通过再就业及提前退休等政策得到安置，只有小部分人继续领取下岗生活待遇。2000年领取下岗待遇的人数达到高峰，当年年未为657.2万人。^[1]

在这个过程中，失业保险制度介入企业就业保障历史责任，部分地承担了企业冗余人员的负担，但只是提供了小部分的资金，而大部分资金以及下岗人员的管理和服务，都是由企业和政府承担的。

从2000年开始，各地的下岗制度陆续向失业保险并轨，解除劳动合同的职工不再进入再就业服务中心，而是直接纳入失业保险。原有在再就业服务中心的下岗职工，在享受中心提供的下岗待遇期满后，也逐渐转入失业保险，由失业保险机构管理，按规定享受失业保险待遇。通过几年的并轨，下岗人员逐年减少。到2003年底，全国国有企业还有下岗人员270万人，其中进入再就业服务中心的190万人，比2000年高峰时的人数大为减少。做好这部分人的并轨工作，是2004年失业保障工作的一个重要方面。^[2]随着这部分下岗人员的并轨，作为过渡形式的下岗人员再就业服务中心将完成其使命，失业保险将跃上前台。

并轨使失业保险进入了一个双重责任阶段。一方面它直接接纳企业新出现的下岗人员，实际上是完全承担劳动力市场的失业风险，体现了失业保险制度的实质。另一方面它又接收“中心”转入失业保险的下岗人员，体现着对企业历史责任的分担。

这种双重责任将是一个短暂的过渡。按照规定，下岗职工在再就业服务中心享受待遇期满，就必须转入失业保险。到2003年6月，全国已有北京、上海