建立失业保险制度与扩大就业是相辅相成的关系。作为一个人口众多的发展中国家，如何为庞大的劳动年龄人群创造和提供就业机会，将是中国政府长期面临的艰巨任务。本文在回顾中国就业制度改革的基础上，根据中国劳动就业与失业形势，提出扩大与促进就业的思路与对策。

一 从“铁饭碗”到下岗和失业

在计划经济体制下，中国实行了一种旨在彻底消除失业的劳动就业制度。在1949年中华人民共和国成立时，城镇登记失业人员数量为474.2万人，城镇登记失业率为23.6%。^[1]到1958年底，中国政府宣布彻底消灭了城镇的失业现象。在这个过程中，以1952年政务院颁布的《关于劳动就业问题的决定》为基础，中国逐渐形成了计划经济体制下“统招统配”的劳动就业制度。^[2]从此，城市和农村的就业被完全分割，企事业单位的用人自主权被剥夺，招工的权力完全被集中在劳动部门；同时，职工“只能进，不能出”，工资长期维持在“低水平”上，职工的保险和福利则完全由国家计划来保证。在这一制度下，找到正式工作似乎就端上了“铁饭碗”。^[3]

由于“统招统配”的就业制度从根本上抹杀了个人积极性，所以它在造成效率损失的同时，也不能从根本上解决失业问题。所谓“充分就业”只不过是一种表面现象，真实的情况是失业从“显性”变成“隐性”。“大跃进”时期农村劳动力的先“进”（城）后“退”（回农村），“文化大革命”时期城市青年劳动力“上山下乡”运动，实际上都是因城镇就业形势恶化而被迫采取的缓解就业压力的措施。1962～1979年的18年间，中国城镇共有1776.48万人^[4]知识青年被下放到农村，农村也因此成了吸纳隐性失业人员的“蓄水池”。

随着城镇就业形势的不断恶化，改革就业制度显得尤为迫切。以1978年12月中共十一届三中全会为标志，中国开始了向市场经济过渡的改革。作为总体改革的一部分，对传统就业体制的改革也同时拉开了序幕。

1978～1985年是改革传统就业体制的初级阶段，其主要标志是提出了“三结合”的就业方针。1980年8月，全国劳动就业会议在《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件中，首次提出了“三结合”的就业方针。^[5]即：“实行在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和个人自谋职业相结合”的就业方针。1983年2月22日，劳动人事部在《关于积极试行劳动合同制的通知》^[5]中提出要试行劳动合同制，并指出实行这一制度的根本目的就是为了打破“铁饭碗”、“大锅饭”，真正实行“各尽所能，按劳分配”的原则，解放生产力。1984年，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。就业政策的上述转变意味着国家“统包统配”的单一就业渠道被打破了，就业渠道被大大拓宽。“三结合”就业政策的实施加快了多种所有制经济的发展，并在一定程度上缓解了就业压力。但是，从改革的角度来看，这一政策的目标主要限于扩大就业容量和缓解就业压力，而没有触及到劳动就业深层次的制度安排。

1986～1991年是改革传统就业体制的第二阶段，其主要标志是劳动合同制的实行。1986年，国务院相继颁布了改革就业制度的四个规定：《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业待业保险暂行规定》。这些文件明确规定国有企业要实行劳动合同制，并确定了国有企业的用人主体地位。从此，企业用人能进能出，劳动力有了一定程度的流动性；而对解除和终止劳动合同的职工、违纪被辞退职工、破产及整顿企业职工，也不再实行国家无条件包下来的政策。1987年，党的“十三大”提出要“逐步建立起有计划商品经济的新体制的基本框架”。在“劳动力供大于求、就业问题突出”的情况下，1990年《国务院关于做好劳动就业工作的通知》进一步提出要“继续办好劳动服务公司，扩大就业安置”，“挖掘企业潜力，妥善安置富余人员”，但强调“企业的富余人员主要由企业内部消化，不能推向社会”。^[6]上述改革措施在明确企业用人主体地位的同时规范了企业的权利和义务。按照这些改革措施，企业招工要面向社会、公开招收、全面考核、择优录用，招用的新工人要通过签订劳动合同的方式明确双