社保基金缺口已经成为影响养老保险制度良性运行的最突出问题。作为社会保障体系的重要组成部分，我国养老保险制度改革从20世纪80年代开始起步，经过十多年的努力，初步建立了“社会统筹与个人账户”相结合的部分积累式养老保险制度。多年来的实践表明，统账结合的养老保险制度为我国的经济发展和社会稳定发挥重要的保障作用，但只是在养老保险制度改革初期由于退休人员数量少，收缴情况较好，基金运行正常，较好地实现了当初确定的“部分积累”的预期目标。随着国有企业改革的不断深化，养老保险制度收支状况每况愈下，基金缺口在全国已具有普遍性。由于养老保险基金缺口情况日趋严重，原先的基金积累迅速减少，按照目前的速度，将会在短期内全部用完，这样，不仅养老保险制度改革的目标之一“部分积累”将名存实亡，而且政府将会长期背上沉重的财政支付负担。由于基金积累主要来自个人账户，积累的耗尽，意味着职工个人账户上只有记账金额而无实资金，形成“空账”。事实上，自1997年至2004年上半年，个人账户空账已达6000亿元，而且以每年1000亿元左右的规模不断扩大。值得关注的是，养老保险基金的缺口将随着我国人口老龄化的加剧而日趋严重。

我国统账结合制度虽然借用了部分积累模式，但由于在制度设计上回避了转制成本问题，实际管理和运行积累模式有着本质区别，实质仍然是现收现付模式。因此，政府应当明确社保基金缺口的弥补是政府的责任，不能回避对老职工养老金权益的偿还问题。国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的，其中，主要是老职工过去劳动贡献的积累。

他们在养老金账户中的“空账”应当得到补偿。现在变现一部分国有资产用于社会保障支出，解决历史遗留的隐性负债问题完全是合情合理的。正是那些现在退休或者面临退休而无法缴纳社会保障费的一部分职工在我国社保体系尚未建立时创造的国有资产财富，现在将之变现，用于社保支出，是一个负责任的政府对于社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。

改革开放20多年来，中国经济社会的体制和面貌发生了巨大而深刻的变化。我国目前已经初步建立社会主义市场经济体制的基本框架，如何健全和完善与市场经济体制相适应的、可持续的新型社会保障制度和社会保障基金制度，成为一个十分重要而迫切的艰巨任务。

一 中国社保基金的缺口问题

自20世纪80年代后期中国进行经济体制和社会保障制度改革，就面临着如何解决社会保障的历史债务问题。这就是中国社保基金的历史缺口。在体制改革过程中，由于新制度设计和实施上的问题，又产生了一些新的债务，形成了新制度的缺口。这成为中国社会保障制度改革的一个难题，也是一个绕不过去的坎。完善社会保障制度，必须妥善解决社会保障基金的缺口问题。本报告不全面测算社保基金的缺口问题，只研究社会保障制度中的一个主要项目养老保险制度的基金缺口问题。

（一）中国养老保险基金缺口的规模

中国养老保险基金存在着缺口，是政府和社会各界都公认的事实，但对这个缺口规模的大小，由于对养老保险隐性债务及转轨费用有不同的理解，加上计算缺口时在样本抽取、参数选定等诸多方面的差别，国内外已经做过的大量研究结果有很大的差距。下面我们介绍几种研究成果的缺口测算规模。

1.世界银行测算的中国养老保险基金缺口

20世纪90年代初期，世界银行就十分关注中国养老保险制度改革和养老保险制度转型过程中的隐性养老债务问题，并出版了一系列的研究成果。世界银行1996年下半年出版了《中国养老保险制度》（中文版）和《中国如何为其快速老化的人口提供收入保障？》（英文版），1998年又出版了《2020年的中国：老年保障》（中文版）一书。在上述成果中，对中国养老保险基金缺口的测算结果是不断变化的。根据世界银行基于1995年中国第一次试行统账结合的养老保险制度方案的测算，当时中国国有企业部门隐性养老金债务缺口的估计，认为养老金隐性债务为1994年GDP的46%～49%，即21468亿～22868亿元。在如果提高缴费率，缺口还可以下降。在缴费率为18%的情况下，养老保险基金缺口为1.92万亿元。这一比例要低于已经实现了由现收现付制向基金制转变的智利和阿根廷（占GDP的80%～120%）等国家的比例。但根据世界银行一