当前，世界的发展正站在世纪更替的交汇点上，中国也正处在社会结构转型的关键时刻，正在由传统社会向现代化社会转变，由农业社会向工业社会转变。由传统社会向现代化社会转变并不是中国社会发展中的特有现象，而是所有现代化国家都经历过的社会发展阶段。但是，中国社会结构转型和经济社会体制改革如此密切地交织在一起，则是其他国家很少遇到的。社会转型和体制改革同时进行，使得中国社会转型过程中各种冲突、矛盾和摩擦更加尖锐、更加复杂。而且这场变革又是在拥有12亿人口，发展很不平衡的大国中进行，所以进行这场变革的困难和艰巨程度，更是其他现代化国家不曾有过的。

这就是中国社会福利制度改革面临的机遇和挑战。在这样一个充满希望和冲突的社会背景下，全面推进社会福利制度的改革更是一项艰巨的任务，这正是这个研究的立足点和出发点。

一、中国社会福利制度的构成及现状

中国现行的社会福利制度始建于本世纪50年代初期，在40多年中，中国的社会福利制度随着其政治、经济和社会制度的发展而逐步发育成熟，形成了以集体福利、特殊社会福利和社区社会福利服务为主干的社会福利制度。

（一）集体福利

集体福利是指经济上相对独立的社会组织，为了满足本组织成员的需要，依据国家或本组织的有关规定，在本组织范围内实施的福利。在中国，这一类组织也就是所谓的“集体”，主要指企（事）业单位、社会团体和农村的乡、镇等社会组织。中国的集体福利制度分为农村和城市两个系统。

1.农村集体福利

在中国，农村集体福利主要指对无劳动能力、无经济收入和无法定或义务抚养人的老年人、未成年人以及生活无人照顾的老复员退伍军人等社会成员提供的物质保障和服务保障。保障的内容有保吃、保穿、保住、保医、保葬、未成年人保教五个方面，通常称之为“五保”制度，其保障的对象称为“五保户”。保障的方式有集中供养和分散供养两种：集中供养是指在每一个乡（镇）建一所敬老院，把五保对象集中到敬老院里供养，对老复员退伍军人则将其集中到设施和服务条件比敬老院好一些的光荣院里供养，在条件不具备的地方则在敬老院里设“光荣间”给予特别照顾；分散供养是指把五保对象安排在他们生活的村庄里供养，并指定专人为其提供生活服务。保障所需的费用则根据以支定收的原则，在全乡（镇）范围内统一筹集，政府财政给予少量的补贴。保障的标准是以略高于当地居民的平均生活水平为原则。截止1997年底，全国有五保对象近300万人，有敬老院4.1万所，在敬老院集中供养的五保对象近60万人，占全国五保对象总数的20%，1997年乡（镇）统筹经费总额为9.08亿元，村提留经费3.25亿元，敬老院创收1.3亿元，各级政府财政补贴8千万元。^[1]

2.城市职工集体福利

中国城市职工集体福利是企业、事业单位以及机关团体等为满足本单位职工基本的或特殊的生活需要，提高职工的生活质量而提供的福利设施服务和福利补贴的总称。

中国城市职工集体福利的内容大致可分为三类：

①为职工提供生活方便或减轻家务劳动而举办的集体福利设施。如，食堂、托儿所、幼儿园、浴室、理发室、缝纫组、洗衣房等；

②为减轻职工生活费用开支而实行的福利补贴。如，生活困难补助、上下班交通补贴、房租补贴、水电费补贴、冬季宿舍取暖补贴、夏季防暑降温费、书报费、托儿补助费、独生子女费等。

③为活跃职工文化生活、提高职工生活素质而建立的各种文化体育设施和组织的活动。如，图书馆、阅览室、俱乐部、文化宫、体育场，以及开展的文化娱乐、体育活动等。

职工集体福利的提供者和管理者是企业、机关、事业单位，国家只是对职工集体福利的基本项目、实施范围、经费来源等作出统一规定。各企业或单位拥有在国家统一规定的基础上增加福利项目或提高福利待遇标准的自主权，但是不能随意削减福利项目和降低福利待遇的标准，从而构成了企业或单位之间福利水平的差异。一般的情况是经济效益好的企业或单位，其集体福利水平就高；经济效益差的企业或单位，其集体福利水平就低。

职工集体福利的经费来源主要有：

①国家规定的各单位基本建设投资中用于职工基本生活有关的非生产性投资。如用于职工食堂、幼儿园、职工住宅建设的投资；

②根据职工标准工资总额的一定比例