江泽民同志在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告中指出：要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。^[1]90年代以来，我国城镇居民中的贫困问题已经成为社会关注的热点。据专家估算，城镇贫困面大约在1200～3000万之间。^[2]这个问题早就引起了党和政府重视。根据党中央和国务院的有关指示，改革城市社会救济制度，建立城市居民的最低生活保障线制度，成为近年来各省市地方政府的重头戏。自1993年至今，这项工作发展极为迅速，据民政部提供的数字，截止到1996年5月底，我国已经有206个城市建立了最低生活保障制度^[3]。

1997年8月，国务院第64次常务会议通过了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。为了阐明建立这项制度的必要性和紧迫性，我们不妨对90年代以来出现的城市居民贫困问题的由来和原因进行一番回顾。

一、建立城市居民最低生活保障线制度的必要性和紧迫性

自70年代末至今，我国的经济持续以年均8%以上的高速度迅速增长，毫无疑问，这是坚持经济体制改革的结果。但是，经济改革的不断深化以及伴随而来的激烈的社会变迁也带来了一些社会问题。早在90年代初，社会学界就提出了城镇居民中的“新贫困问题（The new problems of poverty）”和“贫困边缘问题（Near poor）”，并认为，随着市场经济的发展和企业改革的深化，这些问题会越来越严重，甚至会威胁到社会稳定。事态的发展为社会学家们不幸言中，近年来，城市居民的贫困问题已经成为社会关注的热点。

（一）企业困难职工剧增

当前，企业职工，尤其是国有工业企业的职工已成为城镇贫困群体的主体，困难职工数量和困难程度逐年增加。据《1997年社会形势分析与预测》披露：1996年，国有工业企业效益持续下滑，步入总体亏损状态，1996年一季度全国城市破产、双停企业已达4.6万户，涉及职工754万人，停、减发工资的有469万人。企业不景气也影响了离退休人员的收入，在双停企业中有150多万离退休人员已经减发和不发退休金。在困难较大地区，被拖欠工资的职工和离退休人员已占总数的10～15%。同时，由于经济结构调整力度加大，企业失业机制初步启动，隐性失业显性化，失业人员数量增加较快，1996年失业率达3.1%，失业人员达580万人。^[4]

（二）物价指数连年上涨

近几年物价连续大幅度上涨使相当一部分城市居民，尤其是低收入家庭难以承受。中国社会科学院朱庆芳研究员指出：我国的城市居民消费价格总指数1993年比1992年上涨16.1%，1994年比1993年上涨25.0%，1995年又比1994年上涨16.8%；1996年虽有所下降，上涨幅度为9.3%，但这是在高价位上的涨幅；总计4年中共上涨85.3%，平均每年上涨18%。这表明，在1992年底的100元，到1996年只值56元了。其中，与居民生活最为密切相关的食品类，4年来涨幅竟高达110%。^[5]据《1995年社会蓝皮书》披露，由于物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低，有的城市减收户高达65%。据中国人民银行1996年6月的一项调查，有76.7%的居民认为当前物价偏高。零点调查公司和国家统计局1996年10月的调查表明，仍有63.7%的职工认为通货膨胀“很严重”和“较严重”。^[6]

（三）贫富差距正在拉大

在地区之间相比较，1995年，东部、中部和西部地区的比例为1.83：0.86：1。在各种所有制之间相比，1995年，国有、集体和其他所有制单位三者的比例已达1：0.7：1.3。在城镇居民中相比，据国家统计局提供的数字，如以最高收入的20%居民与最低收入的20%居民相比较，1995年，前者的人均收入是后者的3倍；^[7]以最高收入的10%居民与最低收入的10%居民相比较，前者的人均收入是后者的3.9倍^[8]另外，根据中国人民大学社会学系李强计算，中国城镇居民家庭收入的基尼系数为0.377，已经达到国际公认的贫富差距的中等程度。^[9]

由于上述种种原因，城镇居民中贫困人口有所增加。最近，国家统计局城调总队课题组对城市居民中的贫困面提出了自己的基本估计。经计算1995年度，城镇贫困居民占全部城镇非农业居民家庭人口8.6%，约为2428万人；全国城镇贫困户约为659万户，占全部非农业户的7.6%。如果只按绝对贫困范畴去推算，全国城镇贫困人口和家庭分别为1242万人和332.9万户。^[10]

按照国际经验，对付因经济与社会结构大调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而不是社会保险。然而，