《中华人民共和国宪法》规定，我国的基层政权在农村为乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府；在城市为不设区的市和市辖区人民代表大会和人民政府。为便于行政管理，城市基层政权一般设有派出机关街道办事处。基层群众自治组织在农村为村民委员会，在城市为居民委员会。截止1996年12月，全国共有乡45227个（其中民族乡1323个，镇18171个）；不设区的市445个，区717个。此外，设有街道办事处5565个，居委会11.4万个，村委会92.8万个。城乡基层政权和基层群众自治组织建设，是我国政治体制改革的重要内容。党的十五大以后，随着社会主义现代化建设的全面推进，城乡基层政权和基层群众自治组织建设将面临新的挑战和机遇。

一、乡镇政权建设

1.主要成就和问题

自1983年农村基层恢复乡镇政府体制以来，乡镇政权建设取得了重大进展。

①简政放权，强化乡镇政府职能。1986年开始，山东省莱芜市进行了向乡镇放权的试点，1988年，在山东省全面推广莱芜市经验的基础上，民政部向全国推广了莱芜市的经验，全面开展简政放权，强化乡镇政府职能的工作，使乡镇政府的职能得到较大的充实。

②撤区并乡，充实乡镇管辖职权。1986年以来，全国大多数地方陆续开展了撤区并乡活动，到1996年12月，全国只有个别地方有少量因特殊需要设立了区公所，数量仅500个。

③培训乡镇干部，全面提高干部素质。1986年以来，民政系统与党的各级组织部门合作，对全国30多万名正副乡镇长进行各种形式的培训。通过培训，乡镇干部的素质有了很大的改善。

④乡镇机构改革进一步开展，乡镇机构得到充实和健全。在近几年的机构改革中，乡镇开始实行公务员制度，人事制度逐步走向正规。全国大部分乡镇已经形成科室体制，乡镇领导的组织已初具规模，其功能已基本完备。

⑤乡镇政府的立法建制工作初步展开。自1985年以来，全国部分地方结合实际，制定了关于乡镇政府建设的地方性法规或规章。在基层，不少乡镇结合工作实际，探索依法行政，规范管理的思路，山东省邹城市北宿镇就是这方面的突出典型。1997年5月，民政部召开会议，向全国推广北宿镇规范化管理经验。

但是，乡镇政权建设也存在着新的问题，主要有：

①乡镇领导体制的无序多元倾向。乡党委、政府、人大主席团都属于正乡级机构。在这种格局中，党委与人民主席团、政府、政协联络处、农工商总公司的领导关系很难处理，难免出现领导班子不团结的现象，党的政治领导功能受到削弱。

②县乡权力关系交叉，妨碍乡镇政权管理权的行使。乡镇驻地设有20个左右县级派出机构，切割了乡镇的权力，造成“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

③干部队伍问题较多。一是编制失去作用，乡镇普遍超编；二是由于待遇偏差较大，造成干部之间的矛盾；三是队伍不稳，人心思“城”。

④强制性行政管理的惯性与发展中的基层民主的矛盾。在一些地方，人民代表大会很少发挥作用，民主监督渠道尚未健全，乡政府任命村干部的现象仍有发生，村民行使民主权力不充分。

⑤乡镇之间不平衡加剧，但行政地位整齐划一，很难反映乡镇实际。如，有的乡镇产值近百亿元，而有的乡镇却发不出工资，有的乡镇人口超10万，而有的乡镇只有一、二千人，但其行政地位却都是一样的，反映不出差别。

2.乡镇政权建设的改革思路

①建立乡镇等级制度，以体现乡镇的差异。可以考虑将全国乡镇按照人口、财政收入、税收、地域面积的差别划分为甲、乙、丙、丁四个等级。民族地区可以实行照顾政策。

②根据不同等级，设置乡镇机构。等级不同的乡镇应设置不同的机构，要以乡镇级别为基础，确定干部编制和机构设置，避免一刀切。可以考虑甲等乡实行股、室制，乙等乡实行股室与助理员混合制，丙等乡实行助理员制，丁等乡实行弱助理员制（只配少数助理员）。

③改革人事制度，稳定干部队伍。乡镇公务员的级别，按乡镇级别拉开档次。乡镇公务员的待遇，从政策上给予优待。要实行特殊的农村津贴制度，鼓励乡镇公务员扎根农村。乡镇新招人员一律实行先聘用后录用，使聘用期成为公务员录用的必经程序。

④明确县、乡权力界限。一是要研究县政府的职能，县政府的职责、职能清楚了，才能确定乡政府的管理职能和权限；二是要研究乡镇职能的完善，提高乡镇