城市最低生活保障制度作为社会救助体制的主体，既是社会保障体制的一部分，同时又与整个经济体制的改革息息相关。自1994年实施这项制度以来，截止1997年11月底，全国已有275个城市实施了这项制度，约占全国城市总数的40%，还有204个县城也实施了这项制度。1997年9月2日《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）要求到1999年底，全国所有城市包括县、镇都要实行。不少地方都在结合实际、测定标准、制定办法，而已实施的城市力求完善，并形成了自己的特色，诸如上海、大连、武汉等多种模式。但也暴露出诸多问题，归纳起来主要有以下几方面。

①该项制度受到其他社会保障体系的严重制约，近期难有重大突破；

②整个经济体制的配套建设不完善，诸如财税，现代企业制度等，尤其是缺少强有力的财政转移支付制度的保证，使这项制度在全国贫困地区几乎不可能；

③许多地方还未过渡到政府保障的根本途径上来；

④标准过低、简单化，覆盖面过窄，其发挥作用大打折扣；

⑤各项优惠政策出台的方法不合理，造成新的不公平；

⑤收入核算理论不完善，体系不健全；

⑦城乡脱节，户口界定不清；

⑧实施制度所需人财物条件无保障；

⑨各有关部门分工协作的组织运行体制未建立。

其中前两个问题是带有战略性、根本性的问题，不解决这两个问题，就无从实现党的十五大和《国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》所确定的建立比较完善的社会保障体系的宏伟目标，城市最低生活保障制度的实施就会寸步难行。本文现就第一个问题谈点管窥之见。

一、城市最低生活保障制度在社会保障体系中的地位

我国《国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》明确提出“加快养老、失业、医疗保障制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度”，“建立城市最低生活保障制度”。作为社会救济主体的最低生活保障制度在整个城市社会保障体系中究竟处于什么地位，见仁见智。主张效率优先的学者认为，应以社会救济为核心，设立社会保障的框架；而强调社会公平的学者似乎更倾向于以社会保险为龙头和核心。但无论那种看法社会救济必不可少，古已有之，现代社会保障制度又赋予了新内涵。我们提倡多层次互相补充，就在于其各部分相互关联，相互渗透，并从不同角度或方面发挥着作用，形成有机整体。按历史发展及与个人联系的紧密程度和保障的可靠性可将社会保障体系划分为四个层次。

1.家庭保障

在任何社会都是最基本的保障。它以姻亲关系为基础，依靠法定的供养关系调解，具有自愿性、又具有强制性和无偿性，是最紧密最可靠的，是第一层次。但它的保障质量和程度明显依赖于家庭成员的社会活动能力和家庭和睦程度，同时其抵抗大的风险能力差。它的物质基础来源于家庭成员的各项收入，如工薪收入、资产收入、投资收入、企业利润分红等。

2.单位保障

在公有制条件下，单位是职工的主要收入来源，并为其工作成员提供多方面的社会保障，无疑是保障体系的中坚力量，是第二层次。目前单位依性质可分为机关、团体、企业、事业单位，因其性质和所有制不同具有不同的保障特点。①机关（工青妇团体）是国家机器的一部分，应全由政府财政保障，也可视为政府保障。②企业是社会财富的创造者，也是一切保障的最初经济来源。通过上缴税收、利润等承担社会义务，同时又直接为其职工提供收入和其他保障。其保障质量和水平依赖于其生产经营状况，面临市场风险，因而具有不稳定性。③事业单位（不包括慈善和福利机构）资金来源复杂多元化。但将来也必须介入市场，以其自身的服务，赢得客户（指服务对象）和政府的承认，并取得收入赖以生存，因此其绝大部分可归入企业类，具有企业的特点。即使一个纯粹公益事业单位，如基础研究机构，也必须以其科研成果找市场，要么能为国家提供科研成果从而从财政取得经费，要么为应用研究机构提供成果收取专利费或补偿费，要么就解散。④社会团体是沟通政府同企、事业单位、个人之间的桥梁，其资金部分来源于政府补助，主要来源于企事业单位、个人的交费和社会捐助，因而其保障状况介于机关和企事业单位之间。单位提供的