社区服务，到底从属于社会保障制度，还是社会服务体系，这是一个自其诞生以来就没有得到解决的认识问题，也是一个对实践有着重大导向作用的认识问题。在社区服务成功开展10周年之际，在我们为社区服务下一步的发展制定目标、确立示范之时，回过头来，重新认识社区服务的归属，寻找它在社会主义市场经济体制中的确切定位，对社区服务在理论和实践上的进一步发展，是十分必要的。笔者对这一问题缺乏全面、系统的研究，在这里，仅结合自己去年至今年在南京、北京、温州、武汉等地进行社区服务调查的所见、所闻、所思，谈一点粗浅的看法，以就教于方家、同仁。

一

14部委《关于加快发展社区服务业的意见》提出了一个新的概念——社区服务业。对此“业”字如何理解，民政系统上下，“业”界内外同仁，政府官员到居民百姓，见仁见智，众说纷纭。我们暂不讨论“社区服务”是否等于“社区服务业”，先来看一看歧义的产生源自何处。

认为社区服务是一项“事业”者认为，社区服务根本就是一项社会福利事业，不能与第三产业混为一谈；视社区服务为“产业”者则认为，社区服务就是第三产业的一个组成部分，是一种特殊的第三产业；视其为“专业”的主要是学界人士，认为社区服务应该像境外的国家和地区那样，成为一项由专业社会工作者承担的专业性社区工作；而在我们的社区服务实践中，似乎是将其作为一个“行业”来看待的，现在各地忙于建立行业协会，进行行业认证，实行行业管理。

翻开社区服务的发展历史可以发现，对于“社区服务”涵义的不同理解，根源并不在于是否给其冠上一个“业”字，而在于从一开始就没有划清社区服务究竟从属于社会保障制度还是社会服务体系这样一个界限。

按照我们自己的界定，“社区服务业”由社会福利服务业、便民利民服务业和双向服务等内容组成，“是社会保障体系和社会化服务体系中一个重要行业”。“社区服务具有双重属性，它既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上”。由此可见，我们自己并没有混淆社会保障与社会服务的界限，却有意无意地让社区服务“一仆二主”，既从属于社会保障体系，又从属于社会服务体系；“一身二任”，既是一项专业性的社会服务事业，又是一种福利性的第三产业。这种既此亦彼，既彼亦此的认定，在理论上是否站得住脚，在实践中是否行得通呢？

二

众所周知，“社区服务”这面旗帜是在八十年代中期由我们民政部门举起来的。八十年代中期的中国，城市的改革刚刚开始进行，各项社会政策和社会措施还很不健全；市场机制刚开始发育，服务体系很不完善，人民群众的生活需求得不到满足；基层社区存在着这样、那样的问题和困难，民政对象的生活环境、生存条件亦亟待改善。国家七五计划第一次提出在我国建立“具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”的设想，社会保障体系从理论到实践都刚刚进入探索阶段。民政部此时将“社区服务”提上议程，企图通过社区服务来建立和完善城市社会福利和社会服务体系，进而实现自己所承担的社会保障神圣职责，是有其历史背景和认识依据的。

同时，基于“社区服务”作为一个新概念还没有赢得社会各个层次的关注和重视之现实，提出了立足民政，面向社会，动员社区力量，开展社区服务，解决本社区社会问题，这样一种工作思路，也是符合当时历史实际的。或者可以说，是一种创造，是具有中国特色的“社区服务”。

但是，我们也应该看到，任何新生事物的成长都有一个由不成熟到成熟的过程。由于社区服务提出之初就没有进行明确的内容界定和属性界定，而是将其既纳入社会保障体系，又纳入社会服务范畴，既强调其福利性，又不加区分地把视野拓展到居民生活需求的多个层面，这样，就为以后社区服务的进一步发展埋下了矛盾的伏笔。也正因如此，中国社区服务自一诞生，在认识上，就存在社会福利还是社会服务的分野和由此导致的歧义。

三

有一种看法，认为社区服务走向市场，走实体化、产业化道路，是受“钱”的驱使，是为了弥补福利事业发展资金的不足而寻找的生财之道。我以为，这种看法是不全面的，社区服务走向市场，首先是因