1998年是我国就业形势比较严峻的一年。由于经济增长的速度有所减缓，经济发展提供的就业机会有所下降，加上由于国有企业的改革、军队和中央机构改革的进行，劳动力供给大于往年，使得就业十分困难；与此同时，中央和国务院对就业问题十分重视，尤其是下岗职工的基本生活保障和再就业问题成了政府的“头等大事”，对就业制度进行了较大的改革，为劳动力市场的发展打下了坚实的基础。但1999年的就业形势会更加严峻，因此，通过调节劳动力供求，把就业优先作为政府宏观经济政策的出发点将成为必然选择。

一、1998年下岗职工的情况和国家有关政策

1998年，中国国有企业改革正步入一个重要的时期。中国政府下决心要用今后3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业走出困境。并且明确提出“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。”国有企业改革带来职工下岗问题日益突出，引起全社会的普遍关注。

下岗职工是指实行劳动合同制以前参加工作的正式职工（不含从农村招收的临时工），以及实行劳动合同制以后参加工作合同期未满的职工，由于企业的生产和经营状况等原因，已经离开本人的生产和工作岗位，并已不在本企业从事其他工作，但尚未与企业解除劳动关系、没有在社会上找到其他工作的人员。

下岗职工具备以下三个特征：一是由于企业的生产和经营状况等原因而下岗，即由于用人单位原因而不是由于职工个人的原因而下岗；二是职工必须已经离开本人的生产和工作岗位，并不在其他单位从事其他工作或没有得到安置；三也是关键的，是与原用人单位保留劳动关系。

到1998年9月份，我国企业下岗职工总数达1070万人，其中国有企业为714.4万人。在国有企业下岗职工中，下岗女工占40%，35岁以上下岗职工占47.7%，进入再就业服务中心的达到98.1%（见表1）。

表1 1998年中国企业下岗职工情况（1998年9月）

1998年5月中旬，中央和国务院在北京召开了“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，要求各级党委和政府，一定要把这项工作作为一个“头等大事”抓紧抓好。1998年6月9日，颁布了《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本社会保障和再就业工作的通知》，要求：“各级党委、政府和有关部门必须把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作列入重要议事日程；实行党政‘一把手’负责制，并纳入政绩考核的重要内容。”提出了当前和今后一个时期，“主要解决国有企业下岗职工的基本生活和再就业问题，把保障他们的基本生活作为首要任务，并力争每年实现再就业的人数大于当年新增下岗职工人数，1998年使已下岗职工和当年新增下岗职工的50%以上实现再就业。争取用5年左右的时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制”的目标。

中央政府规定，“凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心。”再就业服务中心的职责是“负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。”

进入再就业服务中心的对象，“主要是实行劳动合同制以前参加工作的国有企业正式职工”中的下岗职工。对于实行劳动合同制以后参加工作并且合同期未满而下岗的“也要安排进入再就业服务中心”。下岗职工在再就业服务中心的期限“一般不超过3年；3年期满仍未再就业的，应与企业解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济。”下岗职工在再就业服务中心的生活费标准，“原则上可按高于失业救济标准并按比例逐年递减，但最低不得低于失业救济水平。”

再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决，即“财政预算安排1/3、企业负担1/3、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3，同时，“对困难较多的中西部地区和老工业基地，中央财政给予一定的支持。”

下岗职工再就业难与社会保险体系不完善有关，为此中国政府提出，要与建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求相适应，在所有企业（包括个体、私营等非国有企业）以及外商投资企业的中方职工中推行和深化养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制