目前实行的职工下岗的作法，是考虑到历史原因、原有利益格局、深化国有企业改革的需要以及可操作性而实行的。但下岗与失业的双轨制，也存在着一些问题：其一，由于缺乏制度化，部分下岗职工的基本生活仍没有保障，而且不同效益状况的企业之间，下岗职工之间的生活待遇差距很大；其二，有些经营状况相对来说还过得去的企业，为了缓和下岗产生的矛盾，趋向于采取企业内部退养的办法，这样就使找到新工作的退养者比在职职工收入更高，不仅没有减轻企业负担，而且影响了原企业在岗职工的劳动积极性；其三，下岗职工与原企业仍然保持劳动合同，使许多下岗职工仍然存在回到原单位工作的期望，缺乏寻找新工作和接受职业介绍的动力，出现很多“自愿失业者”（指由于不愿接受新工作工资水平和劳动状况而失业的人）；其四，下岗待遇如演变成一种高于失业待遇的保障线，会进一步加重目前已经入不敷出的社会保障的负担，对经济增长和企业竞争力产生负面影响，这反过来会进一步影响到社会稳定。

应当看到，下岗并不是仅仅为了应对经济周期而作的权宜之计，在市场竞争加剧的情况下，产业结构的加速转变和国有企业加大改革力度，是大势所趋，企业减少冗员已成为国有企业生存和发展所系，这样下岗很可能是一个要长期面对的问题。在近20年中国经济高速增长中，所有制结构发生了很大变化，1978～1997年，在工业总产值中，国有工业产值所占的比重从77.6%下降到26.5%，但国有工业从业人员所占的比重并没有相应地降下来，直到1997年，国有工业职工占全部工业职工的比重仍达37.7%^[1]。国有企业人员过密化的状况（指单位产出增加的同时，人均可分配收入减少的情况），因国有工业产值比重的下降以及人均可分配利润的减少变得更加严重了。国有经济单位职工保险福利总额费用总额相当于工资总额的比例，从1978年的14.3%直线上升到1995年的32.3%，离退休人员与在职职工之比（以前者为1）从1978年的26.2：1上升到1996年的4.5：1。国有企业在改革中的各种人员负担，不仅没有减轻，反而愈发加大，企业效益下滑、亏损增加，这就使得“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减人增效、实施再就业工程、形成企业优胜劣汰竞争机制”，成为一项国有企业生存和发展的必要政策选择。

由于产业结构转变加快、国有企业改革力度加大和经济景气的影响，国有企业的职工下岗问题，从1996年开始变得突出和严峻起来：1996年全部下岗职工815万人，其中国有企业下岗人员542万，占66.5%；1997年全部下岗职工1150万人，其中下岗无业人员578万人；1998年第3季度末，全部下岗无业职工1070万人，其中国有企业下岗无业职工714万人，占66.7%^[2]。1998年第3季度末，全国城镇从业人员17492万人，城镇登记失业人员541万人，城镇下岗无业职工1070万人，城镇实际失业率达到8.9%^[3]，国有企业下岗无业职工占国有企业全部职工的比例达到10.3%。

中国目前的下岗失业问题变得异常突出和严峻，并成为影响社会稳定的重要因素，并不仅仅是由于实际失业率过高。1949年以来，中国已经历了五次失业高峰（李培林，1998），1952年中国城镇失业率曾高达13.2%。欧盟成员国近几年的平均失业率都在10%以上，最严重的西班牙失业率高达20%以上（Internationa Labou Office，1997：266～267），转轨国家的失业情况也非常突出，如1997年德国的失业率是11.3%，但在原东德地区是17.7%（ifo Institut，1997：15）。这个问题变得骤然严峻还因为两个原因：一是由于经济体制改革和社会发展的要求，我们不能再采取传统的由国家包下来的“单位化”办法或把城市职工精简到农村的“逆工业化”办法来解决失业问题，二是实际的失业保险金由于缺乏历史积累，无法承担全部下岗职工的生活费用，而由财政弥补缺口，也给财政造成难以承受的压力，这样就出现部分下岗职工的生活缺乏制度化保障的情况。

解决失业下岗问题，当然最重要的是保证经济的增长，扩大劳动力的需求，积极创造新的就业机会，特别是发挥中国劳动力的比较优势，大力发展吸纳劳动力较多的中小企业；同时采取多方面的措施，减少和推迟劳动力的供给压力，如扩大高等教育，实行职业培训的劳动预备制度，实行转岗就业的再培训制度等。

然而，从未来两年劳动力的供求关系来看，供大于求的矛盾仍然非常突出，就业形势很