1978～1997年，“改革、开放”以来的20年中，中国的经济持续以年平均9%以上的高速度迅猛增长，以市场为取向的经济体制改革使中国的经济建设和社会发展取得了举世瞩目的成就。然而，经济改革的不断深化以及伴随而来的激烈的社会变迁也带来了一些社会问题。中国迄今尚未克服的和近年来新产生的贫困问题就是其中之一。

一、中国的贫困问题

（一）中国农村居民的贫困问题

“改革、开放”以来，中国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。在整个80年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题。70年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2.5亿。“改革、开放”以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列“富民政策”，中国农村的贫困人口急剧减少。1985年，为了实施大规模的扶贫开发活动，确定了以人均年收入200元为贫困线。当时，在贫困线以下的贫困人口仍有1.25亿。经过政府和全社会的共同努力，到80年代末上述贫困人口已经减少到3000万。1991年，考虑到物价指数和生活费用指数的变化，为了更实事求是地研究和解决中国农村的贫困问题，将贫困线提高到300元，按这样的口径统计，当时中国的农村贫困人口为6000万人。到1993年制定“八七”扶贫攻关计划时，又再次将贫困线提高到400元。按照这个标准，中国农村贫困人口为8065万人。5年多来，扶贫攻关成效卓著，1996年中国农村的贫困人口已经减少到6000万，到1998年又减少到5000万。对此，国际社会给予了高度评价，称之为“伟大的脱贫运动”。

但是，有专家指出，上述的农村贫困人口主要是“区域性”贫困人口，即698个国家级或省级“贫困县”的贫困人口，而没有包括发达的和中等的农村地区的“阶层性”贫困人口，其原因是政府提出的统一的“国家标准”在这些地区可能不适用。民政部救灾救济司提供的资料表明，上海市在1994年为建立农村居民的最低生活保障线而测定的贫困标准是年收入700～850元，1996年调整到1300～1700元，这个标准沿用至今。按这个标准，上海农村目前有13000多名农村居民享受了最低生活保障。另外，如广东省和浙江省也建立了同样的制度，贫困线分别为960～3000元和600～1800元（1996年标准），两省分别有10多万人和7万多人享受了最低生活保障（上述数据中都还没有包括农村“五保户”^[1]）。当然，上述贫困标准远远超过了前文所述的“国家标准”，常常被认为是“相对贫困”标准。其实不然，因为中国农村的发展极不平衡，生活水平的差异也极大。上述贫困线一般是用“市场菜篮法”或“恩格尔系数法”计算出来的，在当地是被当作“绝对贫困”标准来看待的。^[2]按上述数据估算，加上“五保”对象（总数为200多万），在发达的和中等的农村地区，“阶层性”贫困人口至少在400万人以上。

另外，在中国，自然灾害始终是农村居民致贫和返贫的主要原因之一。1998年，中国又是一个大灾之年，据民政部的初步统计，截止到1998年10月，全国共有3.8亿人（次）受到各类灾害的影响，尤其是长江流域和松花江、嫩江流域的洪水灾害造成了严重损失。水灾使2.3亿人（次）不同程度地受到灾害影响；因灾死亡3656人；倒塌房屋733万间，损坏房屋1379万间；农作物成灾599万公顷，绝收614万公顷。根据民政部门的工作经验，灾民中有5～15%可能会陷入以“缺钱、缺粮”为主要特点的贫困状态。按这个比例推算，今年的灾民中有1000～3000万人会陷入贫困。

（二）中国城镇居民的贫困问题

90年代以来，在农村贫困人口继续减少的同时，因为在经济体制上向市场经济急剧转轨和企业改革日趋深化，在中国城市社会中引发了一些经济、社会矛盾。譬如，1993～1996年连续4年物价大幅度上涨，1993年以来国有企业经济效益连续下滑，等等。这样，就在城市中形成了以失业、下岗无业和困难企业的离退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。

根据《1998年社会蓝皮书》披露的1997年底的测算数和估算数推算：中国登记失业人数为600万人，下岗无业人员为500万人，共计1100万人。另外，还有一个国家统计局根据调查数据推算的数字：1997年底的调查失业人数为900万人，其中普通失业者为250万人，下岗无业者为650万人。

1998年，吴邦国副总理在《求是》杂志发表署名文章披露了上一年的统计数据：到1997年底，全国国有企业共分流及下岗职工1274万人，占企业职工总数的