据国家统计局统计，由于产业结构、经济结构调整及企业改制，1998年第三季度末全国城镇职工14330.9万人，比上年末减少337.5万人，经上年同期减少357万人。其中，国有单位职工为10532.7万人：城镇集体单位职工2693万人；其他经济单位职工1105.2万人。国有、城镇集体和其他经济单位职工分别比二季度末减少43.7万人、21.6万人和增加11.1万人。在国有单位中，企业单位为6903.3万人，同比减少402.9万人：事业单位职工2586.7万人，同时增加55.8万人；政府机关职工1042.7万人，同比增加9.4万人。与二季度末的情况相比，企业职工减少57.2万人，而事业和政府机关职工仍呈增加趋势，分别增加11.1和2.4万人。分产业看，第一、二产业职工5033万人，同比减少357.95万人；第三产业职工5499.7万人，同比增加20.3万人。1998年全国以工资收入为主要生活来源的职工队伍已达3.5亿人，占全部从业人员的半数以上。^[1]

一、下岗职工生活保险与再就业状况

（一）经济增长趋缓，结构调整加大，下岗职工基本生活保障与再就业面临新的压力

我国最近一次失业高峰是从1995年开始的。随着经济“软着陆”市场格局实现了从80年代以来的卖方市场向买方市场的转变，经济结构和企业结构进入了一个大调整时期。1998年，职工所面对的失业下岗压力的增大是与以下几个新的因素相关联的：一是从1997年第四季度开始，东南亚金融危机对我国经济发展的直接影响逐渐显现。1998年第二季度以来，我国的对外贸易形势明显恶化，出口大幅度下降，因为使相关企业面临开工不足、生产萎缩的窘境。二是1998年国内消费市场严重萎缩，居民持币待购，消费需求严重不足。三是重申国有企业“减员增效”的战略性途径。

关于职工下岗与再就业的情况，由于对就业标准掌握的尺度不同，统计渠道不同，所得出的数据差异较大。1998年以后，国家统计局和劳动部对有关下岗职工的定义进行了规范，新定义的主要特征是“两无两有”，即由于企业经营原因，下岗职工在本单位没有岗位，但有名义上的劳动关系：有再就业的愿望和要求，但在其他单位没有工作。^[2]按照这个定义和国家统计局公布的资料，第二季度末，全国下岗职工为1128万人，其中，国有企业下岗职工人数为709.08，比第一季度增加54万人。此外，截止到第三季度末，全国尚有城镇登记失业人员541万人，登记失业率为3.0%。

由于下岗职工人数增多，对其生活保障的难度越来越大。截止到1998年6月末，在国有企业下岗职工中，没有领到基本生活费的近330万人，占国有企业下岗职工总数的46%。根据有关方面对13个省的不完全调查，截止到第三季度末，停产半停产企业有33988家，占全部调查企业总数的29%，涉及职工625.7万人，累计被拖欠、停减发职工工资总额170多亿元，其中7月份以来被拖欠的人数为50万人左右，金额为3.6亿元。家庭人均生活费收入低于当地最低生活保险标准（或职工生活困难补助标准）的职工有160多万人。由于缺乏生活来源，部分困难职工的生活已难以为继。困难企业职工普遍存在“六怕”，即怕下岗、怕生病、怕子女上学、怕买房子、怕企业发不出工资、怕领不到退休费。

除下岗职工而外，离退休人员养老金的发放不能足额到位是1998年影响社会稳定的另一个主要原因。据调查，第一季度全国30个省以及煤炭、有色金属、中建公司、铁路等行业，共欠发离退休人员养老金47亿元，涉及人数283万人，其中6个月以上没有发放养老金的人员70万人，金额为23亿元。从地区和行业来看，主要集中在东北三省和煤炭行业，涉及人员173万人，金额36亿元，分别占总数的61%、78%，这是目前引发集体上访的主要因素。^[3]

（二）确立下岗职工基本生活保障和再就业工作的新思路

1998年，下岗职工的解困和再就业工作得到了中央前所未有的重视。中共中央和国务院于5月14日至16日召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议是1998年新一届政府的第一次专题工作会议，会议的规格之高，显示了政府对这项“一号工程”的重视程度。而且，政府的着力点与往年相比有所不同。如果说，往年的再就业工作主要是帮助下岗职工转变观念和寻求再就业的门路，5月会议的重点是建立一套适合中国国情的保障下岗职工基本生活的制度规范。早在1997年年末召开的中央经济工作会议上，中央在讨论1998年财政预算时，便要求财政要“留足”下岗职