中国是欧盟对外关系议程中最重要的议题之一。特别是自20世纪%年代以来，欧中之间的联系，无论在经济、政治还是安全方面，都越来越紧密，这些就是欧洲人对中国崛起作出的反应。政界和学术界一直在争论是否存在所谓的“欧盟对华政策”。然而，鉴于欧盟和中国之间存在着为数众多的各类关系，确实“可以”说欧盟“有”对华政策。欧盟的对华政策受到各种各样利益的影响：从欧盟成员国政府、利益集团、欧盟机构（欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会），到欧盟/欧共体条约法律框架。

本章探讨了欧盟对华政策的一个方面：它是如何制度化的，在欧洲对外政策的整体框架下又是如何实行的。规范而言，我的基本观点是：欧中关系在很大程度上受制于欧盟对外关系的规制和结构形式。在欧洲一体化进程中，各成员国一直在不断发展这些形式。为了理解欧盟的对华政策是如何形成和运作的，本章第一部分将概括介绍欧盟对华政策的制定过程，第二部分则讨论欧盟对华政策的执行。为此，我们将研究政治对话、贸易关系、人权政策和武器禁售四个问题，以资说明。

一 欧盟对华政策的制定

理解欧盟对华政策需要一些最基本的常识，这样方能分析欧盟作为外交政策制定者的作用。必须注意的是，欧盟不是一个可以与国家类比的行为体。在欧盟这样一个独一无二的政治体中，决策是一个复杂的、利益相互交织的过程，而且涉及不同的层次：超国家层次、国家层次和次国家层次。不同行为体有各自的利益，它们或在横向层面上（欧盟各机构和成员国之间），或在纵向层面上（超国家、国家和次国家）进行合作，就建立和运行问题解决机制达成共识。

在这样一个多层体制中，必须界定什么是共同利益并且集中对外行动的资源，方能应对国际体系的挑战。^[1]尽管在贸易政策领域存在从国家向超国家层次转移主权的现象，但在安全和政治领域，欧盟各成员国目前还只是在逐步地达成协议。欧洲对外政策被认为涵盖了欧洲共同体和欧洲联盟所有的政策，是针对第三方的，主要是针对国家，但也针对地区和国际组织。在这些政策框架中，各方就专门程序达成了一致，并制定了处理同第三方关系的措施。这一点在欧盟委员会列出的欧盟对外关系三个基本组成部分，即贸易政策、发展政策和政治层面中体现得更清楚。^[2]因而，理解欧盟的政策制定，必须认识到它是一个多层次、多行为体和拥有复杂机制的系统，这些机制会影响涉及其中的各个行为体的行为。^[3]

欧盟理事会（部长理事会）、欧盟委员会和欧洲议会是制定和实施欧盟对外政策的主要行为体。欧盟理事会（各国政府首脑）是确定欧盟对外政策总体目标和方向的机构。这些机构在决定欧盟对外政策的各单项政策领域里发挥着不同的作用。贸易政策是在超国家层面上形成的，欧盟委员会是最重要的执行者，鉴于成员国已经将它们在这方面的权力让渡给超国家机构，所以由超国家机构来协调各国的利益。但在外交和安全政策领域，各成员国仍然坚持采取政府间协商的方式，不愿意让渡权力。其结果就是，欧盟对外政策的制定过程中并存着不同的法律框架，权力的分配也有很大差异。

欧盟的这一体制特征也反映在对华政策的制定过程中。我们无法准确说明欧盟各机构的每个决策过程会涉及多少人和多少单位。比如说，欧盟委员会就很难找到这种制度记录。问题不同，直接或间接参与决策过程的行为体数量亦不同。不过，几个关键行为体是需要关注的，我把它们列在下面的图4-1中。

图4-1 欧盟委员会对外关系

（一）欧盟委员会对外关系总司

在欧盟委员会对外关系总司中，3司（DGA-3）和H处（DG/H）是核心部门。特别是H处2科，它是目前委员会制定对华政策的核心机构。另外，负责欧盟共同外交与安全政策（CFSP）和多边关系的1司（DGA-1），以及专门处理与东亚相关事务的C处（DG/C）也非常重要。对外关系总司中国科是欧盟各机构协调对华事务的固定参与单位。

（二）欧盟委员会内跨总司以及与代表团的互动

在欧盟委员会内，各总司之间互动交往。对外关系总司、对外贸易总司、人道主义援助总司（ECHO）以及欧洲援助合作办公室是与中国事务关系最为密切的几个总司（见图4-2）。欧盟委员会驻华代表团在对华事务决策中发挥了特殊作用。在北京的欧盟委员会驻华代表团中，几乎一半人