积分管理制度出台及实施是在我国人口发展态势和区域经济社会发展存在巨大差距，户籍制度改革难以全面放开，只能以渐进式改革为基调逐步推进城市户籍人口与外来人口利益协调的背景下展开的。意在为流动人口获得市民待遇提供一个合理途径，打破长期以来仅把户籍作为社会福利分配根据的制度安排。“积分制”管理根据地方政府的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口在当地的连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记，累积达到一定积分额度即可申请享受相应档次的公共服务。这个新制度的实质意义是将户籍附有的福利和权利逐渐剥离，使户籍管理功能回归本位，即户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。

城市居住证积分管理制度2009年始于中山市，随后在广东省内广泛开展运行。几年来，积分制管理不仅得到社会各界的认同，而且得到国家的关注和肯定，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中首次正式明确特大城市可采取积分制等方式，设置阶梯式落户通道以调控落户规模和节奏。在中央提出创新人口服务管理制度、严格控制特大城市人口规模等要求的背景下，上海市于2013年7月1日颁布《上海市居住证管理办法》和《上海市居住证积分管理试行办法》，正式实施新版居住证与积分政策。这是特大城市规范外来人口服务管理的重大创新实践，也是中国新一轮人口管理改革的重要实验范本。为了客观评估政策实施效果、进一步优化完善相关政策举措，2014年3月下旬，上海大学上海社会科学调查中心，针对一般来沪人员、积分申请者、熟悉积分制的经办部门管理者和专家、上海户籍民众等4类人群，按照科学抽样原则进行了大规模问卷调查和深入访谈。调查报告显示，上海新版居住证与积分政策整体实施效果较好，但同时仍存在一些问题与困境，需要引起高度重视。

一 上海新版居住证与积分政策整体实施效果较好

上海新版居住证积分政策正式实施以来，在全市统筹考虑、统一推进的大框架下，各级有关责任部门投入巨大精力推动政策落实，整体而言政策实施效果较好。

（一）新版居住证与积分申办工作全面推开

新版居住证与积分政策实施后，以往四类证件（临时居住证、就业居住证、人才居住证、投靠类居住证）转化为两类证件（居住证、临时居住证），同时规定办理新版居住证是积分的前置条件。有关部门数据显示，从2013年7月1日到2014年3月31日为止，全市持新版居住证的人数为534901人（其中新办342019人，老证换新证192882人），全市新办临时居住证人数2037655人。同时，部分来沪人员申请了居住证积分，到2014年3月31日，全市申请积分达到120分标准分值的人数为8540人。

数据显示，受访的1233名来沪人员中，近20%的在新政之后办理了新的上海市居住证。其中，40岁以下的占88%，大学本科及以上学历的占53.2%以上，全职就业者达86.3%。目前正在申请（或申请过）居住证积分的受访者中，年龄在40岁以下的近95%，50岁以上的不到1%；从受教育程度看，大学专科以下占比很低，仅为14%；从就业状况看，高达97.2%的受访者处于全职就业状态（见表1）。

表1 新政后已经办理居住证及正在申请积分的来沪人员的基本情况

调查数据显示，新政策实施后，来沪人员办理居住证的前四位目的、用途依次是：享受医疗保障和社会保险、办理各种证件和执照、子女义务教育、实现居转户（见图1）；办理临时居住证者的前四位目的、用途则依次为：为办理其他证件和执照提供便利、就业需要、享受基本医疗和防疫、享受计划生育和各种奖励优待。

图1 新政策实施后办理居住证的目的、用途

（二）全社会对居住证积分政策支持度较高

一是社会各群体对上海实施居住证积分政策较为支持。调查数据显示，30%以上的来沪人员认为上海实施居住证积分制政策合理，仅有6.41%的来沪人员认为非常不合理。此外，46.8%的来沪人员赞成积分制政策，而上海户籍民众只有17.4%的明确表示不赞成居住证积分政策（见图2）。

图2 上海户籍民众和来沪人员对实施居住证积分政策的态度

二是没有申请积分的来沪人员在了解积分政策后，申请积分的意愿较高。对于持有居住证的来沪人员，调查中问到“在您了解了积分的待遇