社区治理是国家治理的微观基础。党的十八大首次将推进“城乡社区治理”写入党的纲领性文献，提出在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式，指明了社区建设的方向、原则和任务。十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标和“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的总体要求。

城市化和市场化的力量极大地重塑了中国城市的空间和社会结构。人口流动加快、社会阶层和利益结构日益复杂、新的经济和社会组织不断涌现、价值观更加多元化，这都对社区治理提出了更大的挑战。以社区为单元对基层社会的再组织，不仅是执政党和政府的迫切需求，也是社会自身发展逻辑的内在要求。对政府而言，要通过全面的社区建设来实现对基层社会的有序管理和有效服务，通过优化社区治理结构和提升治理能力来促进社会和谐并激发社会活力。对社会自身而言，城乡居民在社区生活中不断学习着自我组织、自我管理、自我教育和自我服务的能力，实践着各项民主和社会权利并承担起相应的责任，从而在基层社会构建崭新的公共生活秩序。

一 城市化进程中的社区数量和类型

（一）随着社区建设和城市化进程加快，城市社区的数量先降后升

从1990年代末期国家全面推动社区建设之后，城市社区居委会的数量先急剧减少而后又稳步回升（见图1）。由于各地普遍将原来的居委会、家委会合并成新的社区居委会，其数量从最高峰1998年的119042个缩减为2003年的77431个，随后十年中社区居委会的数量又持续增加。到2013年底为止，全国共有社区居委会95014个。这一数量增长的背后，主要是随着城市化进程的加快，一方面不断涌现的新建住宅区域迫切需要新成立社区居委会，另一方面则是农村地区不断地转变为城市，原有的村委会改制为居委会，村委会数量不断下降。与之同步，全国乡级政府的数量明显下降，而街道办事处的数量则不断上升（见图2）。

图1 全国城市社区居委会数量变化

图2 全国乡镇政府、街道办事处数量变化

（二）社区类型日益多样化，社区内部分化明显

在城市化进程中，社区类型呈现日益复杂的多样化格局。由于城市化阶段先后有别，不同地区之间形成一种“波浪式”发展的梯度城市化现象。由于所在区位、住房产权、人口结构和空间形态上的不同，城市社区类型大致可以分为传统街坊型、单位大院型、新建商品房型、村改居型、流动人口聚居型以及混合型社区等。不同类型的社区在居民的需求结构、权利意识以及治理方式上都存在着明显差别，具有不同特点。随着房地产市场的发展，新建商品房社区的数量猛增。另外，村改居型社区的数量也越来越多，它兼有农村和城市的二元性质，并且将在较长一段时间内保持这种“亦城亦乡”的特点。此类社区居民的户籍和职业已经非农化，但仍然保留有集体经济组织和长期的农村生活习惯和意识，其治理结构和治理机制具有鲜明的特殊性。

另外，社区内部分化日益明显，甚至存在着碎片化的情况。在大多数情况下，行政划分的社区与物业小区的范围并不一致。以北京市为例，2013年全市共有居委会2859个，实施专业化物业管理的住宅类项目则有3846个。除了实施物业管理的小区外，同一个社区中有时还有无物业管理的老旧院落和楼宇。在城乡结合部地区，社区的内部构成更为复杂：有的是农民拆迁上楼的集中安置房社区，有的是整建制“农转居”的村，还有的是居委会和村委会并存、村居民混居的社区，情况各有不同。此外，越来越多的常住流动人口成为事实上的城市“新市民”和社区新居民。不同经济社会地位的社区居民之间难以形成有效的共同利益纽带和情感认同。这种社区内部分化和碎片化的情况实际上是利益结构和社会阶层分化在城市空间上的微观表现。

二 社区治理与服务的进展与创新

（一）社区服务体系不断完善，基本公共服务逐步覆盖城乡社区

社区服务包括公共服务、志愿服务、便民利民服务等主要内容，它是社区建设的重要组成部分。发展社区服务不仅对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义，而且有助于培养居民的社区认同感、激发社区参与。

近年来，国家对于发展社区服务高