一 来自历史和国际的经验教训

（一）主要发达国家和地区农业与农村发展政策演变及其与环境的关系

1.欧盟农业与农村发展政策演变及其与环境的关系

欧盟的共同农业政策（CAP）自1962年实施以来，农业发展先后经历了60年代农产品短缺到70年代自给自足，最后发展到80年代以后的农产品过剩和财政危机。欧盟共同农业政策也由最初的促进增产而转向采取各种措施处理过剩的农产品和环境等新问题，期间经历了1984年、1992年和1998年几次调整与改革。2000年议程对CAP进行了新的改革，并确定了加强对CAP的第二大支柱政策——农村发展政策的大力支持。欧盟委员会于2003年1月22日通过了共同农业政策改革新方案（以下简称新方案），这是在对2000年改革方案影响进行中期评估的基础上，通过广泛的讨论而提出的。新方案集中体现了对农业、农村、环境保护以及农产品环境安全等议题的高度重视。

近年来欧盟的农业污染、农村人口下降以及口蹄疫等疾病的爆发引起了公众对共同农业政策以及在其支持下的农业生产方式的非议与怀疑。首先，由于环境问题一开始就没有在《罗马条约》中被提及，过去的四十多年中，农业污染越来越成为主要问题。化肥和杀虫剂的广泛施用污染了作物。许多进入水体的化学物加速富营养化后，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，同样污染了人类的水供应系统，因而，欧盟共同农业政策被指责为罪魁祸首。其次，欧盟农村人口不断下降，公众开始对只占总就业比重5%的农业工人却耗费了一半的欧盟财政支出的正当性与合理性提出了质疑。再次，口蹄疫等疾病的爆发也引发了公众对共同农业政策所支持的农业生产方式的质疑。欧盟的农场数量和农业雇员的不断减少也给乡村发展带来了很大的负面影响。因此，欧盟需要采取农业和农村发展的全球性举措，把农业环境以及农业的多功能性等问题考虑在共同农业政策的框架内。现行的改革方案中，欧盟委员会要求农业领域的公共支出必须是合理的。除了增加农业收入外，必须在食品质量、环境和动物福利保护、农村景观改善、文化遗产继承或提高社会的公平和稳定等方面有所收益。具体内容包括如下5个方面：

（1）逐步削减对农产品的价格支持

新方案的主要内容是削减农业补贴。目前欧盟每年的农产品直接补贴为405亿欧元，约占欧盟财政预算的一半。在新成员国加入后，如果维持目前的补贴政策，势必造成农业补贴总额急剧膨胀，形成无法弥补的财政缺口。调整和改革过去的共同农业政策是缓解财政预算压力、提高欧盟农业的国际竞争能力、促进欧盟农业可持续发展、迎接贸易自由化挑战的惟一选择；另外，欧盟的农业只占GDP的不足2%，欧盟也不可能因为农业而妨碍其从WTO获利的机会。为了相互妥协，顺应贸易自由化的要求，欧盟在农业政策制定中不得不考虑来自外部贸易谈判与内部其他经济部门的压力。同时，也是为了更好地在新一轮谈判中维护其农业地位，增强谈判能力。

（2）不挂钩直接支持——建立农场收入补贴计划

脱钩的补贴主要用来代替1992年农业政策改革以来对生产者的直接收入补贴以及其他补贴形式。在1992年以前，价格支持和配额管理（1984年改革引进的措施）是欧盟管理农产品的主要方式，但自1992年以来，来自各方的压力使欧盟不断削减对谷物、油籽、蛋白作物以及牛肉等价格支持。与此同时，为了确保农业生产者合理适当的生活水准这一基本政策目标，弥补由于支持价格的削减而带给生产者的损失，欧盟不断增加对生产者的直接补贴。由生产者直接补贴代替对价格的支持曾被认为是欧盟推行农业市场化改革的一个标志，但由于直接补贴是以作物生产的面积和牲畜的头数为补贴标准（与实物生产挂钩），存在刺激无效率的生产、不能很好地解决农产品过剩问题、有违WTO的协议精神以及容易引起贸易摩擦等缺陷，因此，欧盟在进一步的改革中逐渐向与生产不挂钩（decoupling）的直接补贴方式转变。1999年2月22日欧盟15国农业部长会议讨论了欧盟共同农业政策进一步改革的问题，内容包括：从2000年起减少对农产品的价格补贴，减幅在15%～30%之间，并在2002年取消价格补贴。新政策的实施，将避免农民为了追求高额农业补贴而盲目扩大生产，转而鼓励农民根据市场需求安排产品，获取最大收益。

（3）保护休闲地

为了维持休耕地的储备控制效益，在