一 中国风景名胜区管理制度发展历程

1.中国风景名胜管理事业创业的开始（1979年）

中国的国家风景名胜区，源于古代农业文明的名山大川，与现代工业文明时代的国家公园接轨，也是人类迈向生态文明时代的自然文化遗产。它们以具有美学、科学价值的自然景观为基础，融自然与文化为一体，形成了满足了我们精神文化活动需求的地域空间综合体。她是我们壮丽河山的缩影，是神圣国土的标志，是中华民族深厚文化的见证。本文所指“风景名胜区”指风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域。这是一个法定的^[1]，有确切管理含义的术语。

中国具有丰富的风景名胜资源，但是这些壮丽、奇特的自然景观，悠久、灿烂的文化遗产的保护和管理一直没有形成科学统一的管理体系，其重要性也未能得到应有的重视。解放初期，一些前人开发和利用的风景名胜地，主要作为接待外宾的场地，实际上充当了开放政策之前让国际社会了解中国的一个奇妙的桥梁。1979年4月杭州召开的风景区工作座谈会，是国家最高管理部门首次召开风景区专题的工作会议，全国风景区的管理工作开历史之先河。之后，在当时财力、物力极度匮乏的条件下，在国务院有力的领导和协调下，上至省市领导、下至园林管理部门，各地纷纷开展调研，制定规划和技术要求，呼吁制止侵占破坏风景资源的行为。并收回承德避暑山庄、千山风景区，南京中山陵等被占用的风景地……掀起了保护、关心风景区事业的热潮。

1982年，在各地申报的基础上，国务院审定公布了中国第一批“国家重点风景名胜区”（共44处）。这是中国自然与文化遗产保护事业的一件大事，它标志着“中国已把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以国家政府的名义确定，严加保护”。这是中国现代风景名胜事业的开端，也给中国其后旅游事业的大发展奠定了基础。

历史将记录中国政府在创建风景名胜区事业工作中的果断与远见，这是一个政府真正的政绩。①它代表了人类先进文化的方向，引导人们的进步，即“从把风景区当成一个单纯的休闲场所到理解它的生态环境价值、科学研究价值、文明建设价值和世界遗产价值”。②它克服种种困难（特别是资金缺乏），保护了自然文化遗产资源这一特殊的公共物品。如今，国家重点风景名胜区已达151个，每年总游客量达9.9亿人次（2001年）。试想如果没有80年代开始的风景名胜区事业，没有这一阶段抢救的资源和形成的基础设施，特别是如果没有这一阶段形成的中国风景名胜区制度，哪里会有今日的旅游黄金季节？至于中国被保护下来的美丽风景区在中国改革开放时代推进中国与世界的相互连接，相互了解，相互融合的重大作用，它们凝聚炎黄子孙、展示中华文明的无形价值是没有任何东西可以替代的。

2.管理制度初步形成阶段（1982～1994年）

从1982年第一批国家重点风景名胜区公布到1994年3月4日中华人民共和国建设部《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书发布，是中国风景名胜区体系初步形成的重要阶段，许多现在的管理体制及相关政策都是这个时期开创性实践的延续。对于后者，无论是其优点和不足，都是这阶段一系列决策在中国改革开放和经济发展大背景下历史演进的产物。

（1）中国风景名胜区体系和管理体制的初步形成

①三级结构，全国覆盖。1982年、1988年、1994年，国务院先后审定了三批国家风景名胜区，在全国构成了以119处国家重点风景名胜区为骨干，加上256处省级风景名胜区，137处县（市）级风景名胜区（共512处）共同组成的，合计面积9.6万平方公里，占国土面积1%的中国风景名胜区体系。

②建立法律法规。1985年，国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》；

1987年，风景名胜区主管部门发布了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》；

1985年，全国人大批准中国加入联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》。为了以国际标准保护中国的风景名胜资源，提高中国风景名胜区在国际上的地位，中国的泰山、黄山、武陵源、九寨沟、黄龙五处风景名胜区被列为世界遗产。

③多样化景区管理模式的形成。在复杂的制度环境下，中国国家风景名胜区管理机构的名称、级别、组成呈现出令人吃惊的多样化情景。一套班子两块或三块牌子的情况……。2001年建设部有关调研