一 中国环境NGO的产生和现状

1.全球公民社会产生的背景

20世纪80年代以来，世界上出现了全球性社团革命（Associational Revolution）。在许多国家，围绕政府失灵和市场失灵产生的各种社会问题（如生态环境危机、贫困、艾滋病、性别歧视等），NGO大量出现^[1]。它们作为公众利益或弱势群体的代表，秉承诸如“民主”、“社会正义”、“可持续发展”等旗帜鲜明的价值观，在各个领域开展公民运动，广泛动员社会资源进行政策倡导、提供社会服务，或者以专业化的研究向政府提出具体的政策建议^[2]。其中，对全球环境危机的关注和反应使环境NGO成为公民社会中十分活跃的先导者。大多数NGO在一个国家内活动，其他一些国际性的NGO则在许多国家同时开展项目，在国际层面参与地区甚至全球决策。现在，NGO的兴起及其活动已在世界范围内成为一个重要的社会现象，反映出复杂而多元的社会现实，表明仅靠政府已很难有效解决社会问题、满足公民的各种需求。

20世纪90年代，世界上出现了针对NGO及其社会功能进行研究的跨学科专业。学者们注意到NGO具有很大的合法性，有时候其合法性甚至超过国家权威，取得NGO支持能使政府的公共政策有更多的可信性。前联合国秘书长加利确认，“NGO是联合国合法性不可或缺的一部分”，他的继任者安南则说，NGO是“人性的良知”。美国霍普金斯大学赛拉蒙教授（Lester M.Salamon）甚至认为，“全球性的社团革命对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大。”

在西方，随着公民社会影响的扩大，“善治”（Good Governance）一词被广泛应用于政治学和社会经济领域，意指使公共利益最大化的公共管理过程。“善治的本质特征在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。”不同于传统专制社会中政府对社会的控制与被控制关系，“善治”强调政府和公民社会的合作伙伴关系。在这样一个创新机制中，NGO贴近所服务的社区和人群，通过灵活的、富有创新精神的工作实践提出解决社会问题的策略和办法。同时，由于具备独立性、非政府性和志愿性以及非营利性特征，NGO还在倡导公众参与政府决策、对政府行为进行监督方面具有很强的感召力，从而对政府的权力形成制约。满足民众需求、取得社会认同成为NGO社会合法性的来源。同时，NGO也寻求法律上的合法性，推动NGO法律环境的改善。

以上的背景还导致人们对传统发展理论的反思。在传统发展理论下，“发展中国家对经济发展要素（资本、技术和人力资源）的强力控制决定了集中管理体制的形成。这种体制以经济替代发展，忽略了对发展产生重大影响的制度和文化和社会因素”，以为通过市场机制就可以解决环境、社会问题。这种发展观体现在发展援助项目中，就是排斥社区和受益对象的参与，以项目而非需求为导向，将援助自上而下，由外而内地强加给目标群体，导致忽略目标群体的真正需求。而参与理论认为，发展援助的对象，如扶贫项目中的农民和妇女不只是受益者，更是决策的参与者。他们拥有的传统乡土知识是十分重要的当地资源。通过赋权体现对他们的尊重，使他们成为合作伙伴是项目取得成效的关键。

“参与”的理念在过去20年中得到了国际发展机构的推广。很多援助国政府以及世界银行和亚洲发展银行纷纷采用，NGO也是它的积极倡导者和实践者。目前，这个理念已被广泛运用于扶贫、环境和可持续发展、妇女权益等许多社会发展领域。

2.形成中的中国公民社会

（1）中国公民社会的产生背景和现状

中国自改革开放以来，一直在“小政府、大社会”思路指导下进行着政府体制改革和职能转变。这在方向上符合善治所要求的特征，即国家权力重心向社会下放，“还政于民”，由计划经济中政府对社会的高度管治走向市场经济中政府与社会的分化。其特征在市场领域表现为政府的退出和企业自主权和市场主体地位的确立，而在变革相对滞后的社会领域，也体现出作为向公民提供服务的重要资源的权力，已趋于向社会和公民组织分散。市场经济的引入和单位制度的瓦解，使得公众对教育、养老、医疗等各种社会福利的需要激增，并部分从政府和单位向社区转移，客观上为中国NGO提供了机会。它们通过填补政府退出产生的社会真空获得了生长的空间和资源。“政府对公益资源