环境与发展关系的有效处理，特别是，如何在经济快速发展的同时，遏制和缓解环境和资源压力，是目前中国迫切需要解决的问题。理论和实践都表明，发展的不可持续性同制度失灵有关，意即：能否实现可持续发展，在很大程度上同经济过程中的决策机制、经济过程中的各种社会和政治力量的运作，特别是所制定的政策密切相关。

随着市场经济的转型和完善、经济全球化的趋势以及成功加入WTO，中国正处于急速的制度变迁时代，市场力量已经在社会经济生活中发挥越来越重要的作用，而与此同时，同市场经济相适应的各种制度安排包括政策尚未完全建立起来。中国目前以及未来的社会经济背景条件的变化，环境问题所具有的双重属性特征（即人与物的关系，人与人的关系），使得环境问题的解决，一方面要通过改善人类对自然的利用方式，即通过提高环境资源利用的技术效率和经济效率来实现，另一方面更需要通过调整人和人之间的利益关系，即进行制度创新以适应变化的形势要求。

在这个快速变化的时代，有两个核心问题值得研究和解决，一个是环境政策偏离于社会运作的主体和主流而呈现出的边缘化状态，导致环境政策的干预效应不足；另一个是在环境保护工作的运作方式上，客观上存在着单方面强调政府行为，忽视经济活动的基本规律的现象，只强调投入，不强调产出，使环境保护工作形成只有投入，不产生经济效益的活动，导致环境保护成了政府的包袱和企业的负担，加深了保护环境与发展经济的对立。

探求环境资源以及与之相关的各种权益关系（环境权益）的有效和公平配置，将是中国环境管理制度变革的基础和核心问题，通过政策体系和政策手段的建立和完善，促使社会经济活动的三类主体：政府、企业、公众有效发挥其作用，并协调和制衡其相互关系是保证环境权益有效配置、环境管理制度创新的重要途径。

一 环境政策边缘化特征

无论是中国政府还是国内外专家学者在评述中国环境保护工作时，最通常采用的说法是，“中国建立了世界上最完善的环境保护法律、法规和政策体系”。然而，尽管政策体系完善、条目众多、手段齐全，中国的环境质量和生态系统仍处在不容乐观的状态甚至在局部地区出现恶化的趋势，原因何在？问题根源又在哪里？根据笔者历年来对环境政策的相关研究，认为这种现象可以概括为环境政策的边缘化，意即环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展和决策过程的主流，导致环境政策实际上发挥着消防队的作用，具有典型的末端治理特征，无法从根源上解决环境与发展的矛盾。

1.环境政策具有明显的末端管理特征，未纳入社会经济决策过程的源头管理

环境问题的产生通常都与市场失灵和制度失灵相关。针对环境问题而设计和实施的环境政策在改善环境质量和保护以致增加自然资本存量方面固然发挥了重大作用，但那些针对社会经济问题而制定和执行的宏观社会经济政策及部门政策，因其对社会经济各个层两产生了更深更广泛的影响，并直接影响了各行为主体的行为，因而对环境产生的影响（或正或负）可能更大^[1]。许多理论和实证研究的结果都已经表明，由宏观社会经济发展决策和战略所导致的环境问题，难以通过依靠微观领域的环境政策的调控加以解决^[2]。因此，环境问题的缓解和解决，必须针对环境问题产生的源头，即社会经济的宏观发展政策、决策和对策、发展战略以及各种行动方案的制定与执行。

然而，学术上缺乏对这些宏观决策和政策的环境影响的翔实研究，政府的环境行政主管部门，也通常把政策改革的重点放在已经恶化或者激化的环境问题上以及具体的环境管理目标实现和狭义环境政策的制定与实施上，较少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到宏观经济政策的变革过程中。

目前中国的环境政策还基本停留在项目管理层次，通常是针对所出现的环境问题提供解决的对策。仅以环境影响评价为例，尽管新公布的《环境影响评价法》中，已经列入了广义的环境影响评价要求，但是直到目前，区域开发和发展的环境影响评价、社会经济发展政策、重大社会发展战略以及行动的环境影响评价还基本上停留在学者层面的讨论和方法论的建立上，尚没有实际展开。同时由于实际操作方面的问题，对社会经济活动产生的环境影响的受体研究不足，