本文所称的公共事物的运营是对经由集体选择、集体安排且产出非物质经济价值^[1]的所有行业的统称。它既包括中国计划体制下的社会公益事业，即通常使用的“科（技）、教（育）、文（化与新闻出版）、卫（生）、体（育）”五大行业及社会福利、社会救济，又可包括市场体制下独立出来的环境资源保护、绿化、社会治安、社会保障与就业服务、社区服务等新的社会公益事业，还包括公用事业如道路、交通、航运、供水、供电、供气等行业和森林、水源、山地、公园等公共资源的保护和运营。换言之，社会公益事业、公用事业和公共资源保护三个部分^[2]构成了本文所定义的公共事物的运营业，在此简称为公营事业。

公营事业不是国家要冲，多年来成为被遗忘的角落，当中国经济体制改革走过了二十多年，在经济增长的同时损害公众利益和公共利益的现象频频大量出现时，人们回过头来重新审视走过的路，才发现这个社会的重大的存在似乎在以往被忽略了。在国家社会二分的二元逻辑下，任何事物不是归属政府就是企业，不是行政的就是市场的。公营事业如何归属呢？是政府的还是企业的？如果都不是，那么它是什么？就是这种不知公营事业为何物的状态使人们模糊地感到，对于发生在自己身边的、须臾不可离开的这个事物太需要重新认识了。

关于公营事业有着太多的空白需要填补。何谓公营事业？如何搞好公营事业的运营？这个运营与市场、政府乃至志愿组织的运营有没有不同、有什么不同？公营事业的发展有没有一套独立的政策和制度规则？显然，要回答这些问题，需要在实践中进行理论创新。

本文首先归纳公营事业运营中出现的系统误区，接着分析事业单位改革的路径和困惑，然后试图从反思现存的思维模型出发，提出转换思路、建立公共服务新思维模型，以解决公共事物运营难题的另一条路径。本文只是这种新探索的开篇之作。

一 公营事业发展中的系统误区

“文化大革命”结束后，百废待兴的中国社会，选择了从经济体系突破的改革路径。在经济方面，基本建立了社会主义市场经济体系，推动经济增长的主导力量已经发生了本质变化，中国已不再是政府主导型的经济，经济走上了按照自身规律发展的轨道。在这种情况下，各种社会发展问题，如就业、收入差距、社会保障、教育、医疗卫生、健康、环境和资源保护等等突显出来了。市场解决不了的这些问题只能由政府来承担，公共事务、公共服务、公共投资、公共建设、公共保护的需求大为增长。显然，在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，也越来越朝着为社会提供公共物品和公共服务的方向发展。以何种供给方式来满足这些公共需求，产出这些公益物品，促进公共经济的建设，从而成为全球化时代的政府面临的巨大挑战。

中国政府对公营事业的基本做法类似采用对国有企业的放权让利政策，要求科教文卫体和社会福利机构，统统以单位为生产基地自行创收，创收所得原则上归单位支配。

同时，将财政拨款额度长期锁定在颁发创收政策的80年代中期。结果在公营事业发展中出现系统性的误区。

误区之一：在公益事业社会化口号下，社会公益事业走向私营化和市场化。

20世纪80年代中期，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部为了发动其他政府部门、国有企事业单位投资社会福利事业，率先提出了社会福利社会化的口号，并随境况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。事业单位的发展方向从此被导向企业化模式。

与事业单位的困惑相对应，政府部门也出现前所未有的难题。最早提出“社会福利社会化”的民政部，在1984年提出这个口号时的本意，是号召非民政部的所有政府部门，以及企事业单位都来关心社会福利，参加社区服务的建设。但是，20年过去了，这种“社会化”在社区内却导致了新的部门资源分割。民政部发现，除了要努力整合这种被分割的社区资源之外，更需要号召民众以个人身份，独立企业的身份参与社区建设，所以，他们又提出了“市场化”、“民营化”的口号。但是，这个提法很快就被强大的社会公众舆论所覆盖，“市场化不就是私有化吗？若私有化还有什么社会福利可