区域（城市）旅游合作是一个老话题。从1988年两省一市合力兴办的“江浙沪旅游年”开始，中国国内旅游业的合作实践就初步展开，其后，跨省区的“丝绸之路”、“长江三峡”旅游区（带）的合作催生了华东五省一市（山东、江苏、浙江、江西、福建和上海），北方十省市，沿江（长江）经济带，珠江三角洲，中原旅游协作区，环渤海旅游圈等的旅游合作。各地旅游主管部门纷纷行动，共同发起组织了一系列会议，研究出现的问题，寻求合作的渠道……延续十年的北方旅交会就是早期区域旅游合作的重要成果之一。但是，区域旅游合作的实践却始终停留在一个政府号召的层面上，老问题未能解决，新问题不断产生，真正促进旅游业跨区域合作的招数不多，制约旅游业发展的政策层面问题没有得到根本解决，楚河汉界、地区封锁依然存在。而一些由旅游主管部门召集的区域合作会议甚至进入了一个“怪圈”：合而不作，或者做而不合；实话务虚，虚话更虚；这样的合作会议必然的结果就是——解体或名存实亡。

然而，2003年的一场突如其来的“非典”危机，让人们重新开始审视区域旅游合作，而诞生在杭州的“长三角旅游城市15+1高峰论坛”使得这种合作进入了一个新的高峰。^[1]

一 长三角旅游城市15+1高峰论坛：经验与问题

（一）背景

2003年春天在中国大地爆发的“非典”疫情被认为是中国旅游业的灾难。在“非典”肆虐的相当长一段时间内，中国旅游业“颗粒无收”。但是，正是“非典”，却催生了领域更高、规模更大、措施更实的旅游合作。“非典”的突然“造访”，让人们感觉到了大自然的强大、人类的渺小。灾难来临时，人们想到的首先是“自救”，当“自救”的力量不足于抵御外来的侵扰之时，“互救”就成为必然。先是旅行社之间的合作，各类旅行社联合体宣告诞生，例如杭州在两个月的时间内出现了四个旅行社联合体（著名的如“大拇指”旅行社联合体）。然后是城市之间的合作，长三角旅游城市“15+1”高峰论坛就是在这种背景下诞生的。本次论坛在国内外产生了相当大的影响。会议影响之大，正如2003年7月9日的《人民日报》所说的：长三角旅游合作已经整整10个年头，但似乎没有一次有过这样大的动作、这样具体的措施。也从来没有一次像如今这样受注目——因为，任何时候都不会有今天这样“恰逢其时”。如果我们今天回过头来总结一下，尽管“非典”只是一个阶段性的、特殊的和极端的案例，并不能改变区域旅游合作的动力根源，但是，它的催化作用是毋庸置疑的，而极端环境彰显出了区域合作的动力，就是“合作产生生产力”。因此，从区域旅游合作的角度看，如果没有“非典”，也许区域旅游合作不会有今天这么火暴。

（二）会议的主要成果

2003年7月5～6日，正值全国人民在抗击“非典”取得阶段性成果之后不久，由杭州市人民政府、国家旅游局政策法规司、国家发改委国土开发与地区经济研究所主办，上海、浙江、江苏旅游局（委）支持，杭州市旅游委员会承办的“长江三角洲旅游城市15+1高峰论坛”在杭州市隆重举办。来自长三角15个城市（上海、南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、温州、舟山）和安徽省黄山市的市领导、旅游主管部门负责人、旅游企业代表和新闻媒体记者共约350人参加会议。与会代表围绕长三角旅游经济圈的构建与发展后“非典”时期旅游业的重建与振兴、区域旅游合作、国际旅游市场开拓交流等议题展开了广泛深入的研究和探讨。与会16个城市共同签署了《长江三角洲旅游城市合作（杭州）宣言》，达成了“取消旅游壁垒和进入障碍，建成中国首个无障碍的跨省市旅游区，最终成为世界级旅游目的地”的共识。^[2]

论坛取得了丰硕的成果。经过16个城市共同酝酿的成果集中在《长三角旅游城市合作宣言》之中，内容包括：加强长江三角洲旅游城市的区域合作，共谋后“非典”时期区域旅游业振兴之大计；深化合作内容，拓展合作方式，共同打造长三角旅游经济圈；积极推进跨区域规划，整合长三角旅游资源；加强旅游信息交流，构筑统一的旅游信息平台；创造条件，建设中国首个跨省市的无障碍旅游区；加强长三角旅游城市论坛制度化建设等六大项内容。其中备受媒体和大众关注的是“建立无障碍旅游区”的设想。根据