失业保险制度是国家依法建立的，参保人依法履行缴费义务，对因失业而暂时中断收入来源的劳动者提供相应的物质和服务帮助的制度。十八届三中全会提出要“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能，完善就业失业监测统计制度”。失业保险是社会保险的主要项目之一，是社会保障体系的重要组成部分，对帮助劳动者抵御失业风险、保障基本生活发挥了重要的作用。

一 失业保险政策与法规综述

（一）中央层面的政策法规

当前，我国颁布的失业保险政策法规主要是1999年1月施行的《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》和2011年7月1日施行的《社会保险法》。上述文件对失业保险制度的覆盖范围、缴费水平和方式、基金管理方式、待遇领取条件和标准等做出了明确规定。上述文件颁布之后，我国相关部门陆续出台了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》《失业保险金申领发放办法》《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》等，对失业保险制度实施的相关问题进行了补充说明。

这些文件构成了目前我国实施失业保险的制度基础，为失业保险制度的建立提供了政策和法律依据，对促进失业保险乃至社会保险制度的发展和完善具有重要意义。

（二）地方层面的政策法规

在国家政策法规的基础上，各省级人民政府参照国家出台的文件，结合各自的经济发展状况及居民生活水平等因素，对失业保险制度的覆盖范围、缴费基数、缴费比例、基金管理方式、领取期限、申请程序和方式以及领取失业保险金期间的其他待遇等进行了部分调整，发布了各省份的失业保险规定。

例如，《北京市失业保险规定》参照国家《失业保险条例》，调整了失业保险的缴费比例、领取期限等内容。文件指出，单位缴费比例为1.5%，职工缴费比例为0.5%，职工个人缴费基数不超过上一年本市职工月平均工资的300%；领取期限根据失业人员失业前累计缴费时间确定，最长领取期限为24个月；此外，文件对缴纳失业保险时个人所得税问题、领取失业保险金期间的医疗补助金与抚恤金等问题，也给出了详细规定。《上海市失业保险办法》规定，失业保险制度的覆盖范围除国家规定的企事业单位以外，还包括国家机关和社会团体；此外，文件对失业保险金的申领审核、领取条件、领取时间和标准也进行了调整。《广东省失业保险条例》指出，失业保险的覆盖范围包括本省行政区域内所有企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、城镇个体经济组织及与之形成劳动关系的劳动者。

二 失业保险制度历史回顾及发展趋势分析

（一）城镇登记失业情况

1.全国城镇登记失业人数及失业率

从全国城镇登记失业情况来看，改革开放以来，全国城镇登记失业人数及失业率呈现波动趋势（见表1），这与国家整体的经济发展、人口增长等因素有关。2002～2012年，全国城镇登记失业人数缓慢增长，从2002年的770.0万人增加到了2012年的917.0万人，年均增长率约为1.8%，除2008年、2009年受国际金融危机影响，全国城镇登记失业人数年增长率超过4%以外，其他年份的同比增长率均低于4%。

表1 全国城镇登记失业情况

与发达国家相比，我国的失业率不是很高。^[1]尤其是在2008年国际金融危机发生后，我国的城镇登记失业人数和失业率并没有出现较大波动，这些都得益于我国应对国际金融危机所采取的一系列调控措施。但是必须注意的是，发达国家的失业率一般通过抽样调查得到，是调查失业率，中国的失业率通过失业者在政府主管部门进行失业登记统计得到，是登记失业率，而且统计范围仅包括城镇就业人员，因此不能简单与外国失业率进行比较。

2.各地区城镇登记失业情况

从2012年各省份城镇登记失业率来看，各省份（不含港澳台地区）城镇登记失业情况差异较大，城镇登记失业率最高的为4.2%，最低的为1.3%。城镇登记失业率最高的三个省份分别是湖南、宁夏、黑龙江，均为4.2%；其次是四川和云南，均为4.0%。除这五个省份外，其他省份的登记失业率都低于4.0%。城镇登记失业率最低的是北京（1.3%），其次是海南（2.0%）、广东（2.5%）、西藏（2.6%）、甘肃（2.7%）、浙江（3.0%）、江西（3.0%）。其余19个省份的登记失业率均保持在3.0%～4.0%。

（二）失业保险制度

1.失业保险覆盖范围

《失业保险条例》规定，城镇企事业单位、城镇企事业单位职工必须缴纳失业